Lo Statuto dei lavoratori tra passato e futuro
Lo Statuto: elementi fondamentali di una valutazione economica
di Leonello Tronti*
Vi proponiamo la lettura di un testo articolato e complesso, che riteniamo possa essere molto utile anche nell'attuale dibattito sull'art.18 ringraziando l'autore per la gentile collaborazione
INDICE
1. Tre domande per valutare i trent'anni dello Statuto
2. Effetti economici o effetti morali?
3. Il campo di applicazione
4. La performance di lungo periodo dell'economia italiana
5. Lo Statuto è un 'bene relazionale'?
6. Gli effetti della protezione dal licenziamento sul mercato del lavoro
7. Basta lo Statuto?
Riferimenti bibliografici
Roma-Fonteblanda-Songavazzo
Luglio-Agosto 2001"Economia & Lavoro" - n.2, 2001
*Dirigente Statistiche congiunturali sull'occupazione e sui redditi
Dipartimento delle statistiche economiche - Istat. Le opinioni espresse dall'autore, che è debitore a Roberto Schiattarella di utili suggerimenti ed osservazioni su di un testo precedente, ovviamente non coinvolgono in alcun modo l'Istituto di appartenenza.
1. Tre domande per valutare i trent'anni dello Statuto
Questa relazione si propone di offrire al dibattito sulla validità e l'attualità dello Statuto dei lavoratori qualche spunto di riflessione sugli aspetti fondamentali di una valutazione sotto il profilo dell'analisi economica. Per quanto l'elemento di valutazione forse più importante non ricada, pro-babilmente, nel campo dell'analisi economica, tuttavia questa può proporre alcuni spunti di interes-se per una comprensione del ruolo svolto dallo Statuto nell'economia italiana dal 1970 ad oggi e per un suo riesame, alla luce delle trasformazioni che attraversano il mercato del lavoro.
Va innanzitutto ricordato che lo Statuto non è che un importante frutto dell'albero costruito negli ultimi due secoli in risposta ad un ben preciso elemento strutturale di squilibrio del mercato del lavoro, identificato dall'analisi economica. Lo Statuto, infatti, trova la sua giustificazione nel presupposto che sia necessario correggere la sostanziale e fondamentale asimmetria di poteri tra lavoratore e datore di lavoro che caratterizza il mercato del lavoro salariato. Questa asimmetria viene identificata dalla teoria economica moderna sin dai tempi di Adam Smith; e il riconoscimento da parte della collettività della sua esistenza costituisce il fondamento analitico non solo dell'azione sindacale ma dell'intero edificio del diritto del lavoro quale si svilupperà, per l'appunto, dalla fine del Settecento in poi.
Adam Smith, scriveva all'epoca della Rivoluzione industriale, quando le associazioni sindacali dei lavoratori erano considerate ovunque socialmente pericolose e pertanto proibite. L'asimmetria di poteri tra lavoratore e datore di lavoro era pertanto, per l'economista scozzese, anzitutto una condizione istituzionale, dato che le leggi dell'epoca proibivano le associazioni tra lavoratori miranti a migliorare le condizioni salariali e di lavoro, ma non quelle tra datori di lavoro miranti a deprimerle (Smith, 1789, Libro primo). In realtà, però, la palese "asimmetria istituzionale", non bastava ad im-pedire l'emergere del conflitto industriale, che si manifestava a volte in forma di scontro aperto, con conseguenze spesso gravissime per i lavoratori che vi partecipavano.
Tuttavia, per Smith, il problema non era soltanto quello di consentire formalmente ai lavoratori di costituire i propri strumenti di rappresentanza negoziale. Infatti, se anche le organizzazioni sindacali avessero goduto di una piena libertà di organizzazione, nella sostanza, nel conflitto industriale i lavoratori sarebbero stati comunque e sempre la parte più debole, dato che "in ogni disputa (...) i padroni possono tenere duro molto più a lungo. Un proprietario, un contadino, un maestro artigiano o un mercante (...) potrebbero vivere di solito un anno o due sui capitali che hanno già accumulato. Molti operai non potrebbero mantenersi per una settimana, pochi per un mese e quasi nessuno per un anno senza lavoro" (ivi, p. 113). Per questo Smith, forte della convinzione che le scelte economiche ottimali possano derivare soltanto dalla libera contrattazione tra gli agenti, deprecava gli effetti negativi delle manovre dei datori di lavoro (spesso configurabili come vere e proprie congiure) contro la libertà e la parità dei lavoratori nella contrattazione, e si diffondeva invece sui vantaggi economici e sociali degli alti salari.
L'esistenza di questa strutturale e fondamentale asimmetria di poteri nel rapporto di lavoro salariato, dunque, ed i suoi effetti economici subottimali costituiscono il punto di partenza di una lunga riflessione, che dalla fine del Settecento ad oggi ha coinvolto non solo economisti, ma anche sociologi, scienziati politici e giuristi, e più ampiamente organizzazioni politiche e sindacali, e al cui interno trova la sua collocazione lo Statuto dei lavoratori. Se riprendiamo la prospettiva di questa impostazione originaria, le domande basilari alle quali è necessario rispondere oggi, per avviare la va-lutazione di questo dispositivo normativo sono tre, in successione subordinata:
1) anzitutto, è ancora operante, al giorno d'oggi, l'asimmetria di poteri denunciata da Adam Smith alla fine del Settecento?
2) in secondo luogo, ammesso che tale asimmetria continui a sussistere, è vero che essa è foriera di esiti economici subottimali?
3) infine, seppure l'asimmetria sussiste ed i suoi esiti sono davvero subottimali, lo Statuto costituisce davvero il modo migliore per limitarne (e possibilmente ridurne al minimo) gli effetti negativi?
2. Effetti economici o effetti morali?
La risposta a queste tre domande non è semplice né scontata. Nemmeno nel caso della domanda apparentemente più semplice: la prima. Se infatti, dopo due secoli di accumulazione capitalistica, la ricchezza dei più ricchi tra gli imprenditori è cresciuta smisuratamente, al punto che il rapporto di questa con la capacità di durata senza lavoro dei lavoratori più poveri è cresciuto quasi sino all'infinito, è però altrettanto vero che la proprietà delle imprese si è parallelamente frammentata e dispersa, coinvolgendo interessi e patrimoni di entità quanto mai varia, così che nella larga maggioranza dei casi risulta problematica l'individuazione tanto degli effettivi protagonisti del conflitto industriale quanto del loro patrimonio. Al tempo stesso, una quota crescente di lavoratori beneficia, nelle economie avanzate, di forme di sostegno al reddito in caso di disoccupazione, nonché di redditi da capitale che si aggiungono a quelli di lavoro; inoltre, è cresciuto nel tempo il numero dei componenti della famiglia percettori di redditi da lavoro o di pensioni. Tali fonti di reddito non da lavoro e le altre forme di protezione sociale sviluppate nel corso del tempo esercitano sulla contrattazione un ruolo ambiguo: da un lato rafforzano l'autonomia economica e, quindi, la libertà di contrattazione dei lavoratori che ne godono, in una misura impensabile ai tempi di Smith; ma dall'altro rendono il licenziamento meno traumatico per i lavoratori e le loro famiglie, e ne rendono perciò più facile l'accettazione.
Rispetto a quanto osservato dalla Ricchezza delle nazioni, pertanto, la situazione di un paese economicamente e socialmente avanzato come l'Italia si presenta oggi certamente meno netta, e pro-babilmente anche il condizionamento della libertà negoziale dei lavoratori a motivo dell'asimmetria nella distribuzione della ricchezza si presenta meno evidente, per quanto non mi sembra in alcun modo sostenibile l'ipotesi che esso non sussista più, nemmeno nelle aree di 'pieno impiego' del Nord del Paese.
Tuttavia, quand'anche si ammetta che nella larga maggioranza dei casi lo squilibrio dei poteri nel rapporto di lavoro salariato continui a sussistere, va sottolineato che il passo successivo, quello dell'accertamento dei danni economici che essa provoca è tutt'altro che banale. In primo luogo, infatti, non è detto che l'analisi economica, a meno di adottare una concezione molto ampia di ciò che si debba intendere con il termine di "effetto economico", costituisca lo strumento più appropriato per esprimere una valutazione di merito dello Statuto. Questo, infatti, rappresenta essenzialmente lo strumento giuridico con il quale il legislatore italiano ha voluto formalizzare una scelta di civiltà del Paese nei rapporti di diritto tra lavoratori salariati e imprese. Ora, l'analisi economica costituisce spesso un utile strumento per valutare, almeno in prima approssimazione, i costi e i benefici di un diritto; ma altrettanto spesso è meno acuta, incerta o addirittura inutile nel fondare le motivazioni etiche di un provvedimento legislativo: un'etica basata esclusivamente sull'analisi economica non può che dimostrarsi fallimentare, almeno fino a quando da essa resti esclusa la pur fondamentale e diffusa inclinazione umana all'altruismo (1). Per questo, in quanto lo Statuto costituisce una scelta di civiltà nei rapporti di diritto tra lavoratore e datore di lavoro, può non avere alcun senso valutarlo nei termini dei suoi effetti economici - almeno se per effetti economici (2) si intende il valore monetario del prodotto o il numero di posti di lavoro generati dal sistema produttivo a causa dell'applicazione dello Statuto.Se consideriamo il piano dell'equilibrio dei diritti e dei poteri, lo Statuto va invece correttamente valutato anzitutto nei termini del suo ruolo nel salvaguardare la dignità del lavoratore e l'equità e la libertà della contrattazione tra lavoratore e datore di lavoro - e pertanto, se si vuole utilizzare una metafora economicista, va valutato piuttosto con riferimento al benessere immateriale (psicologico, morale, ecc.) che il miglioramento della qualità relazionale nel rapporto di lavoro salariato prodotto dalla sua applicazione ha generato nei luoghi di lavoro e nella popolazione, che non alla ricchezza monetaria o all'occupazione aggiuntiva che ad esso si potrebbero ascrivere.
Se il rispetto della loro dignità costituisce un elemento fondamentale, ancorché immateriale, del benessere dei lavoratori e delle loro famiglie, l'incremento del benessere collettivo derivante dall'applicazione dello Statuto può anche dimostrarsi del tutto indipendente dal fatto che esso abbia trovato rispecchiamento in un aumento dei guadagni monetari delle imprese e/o dei lavoratori o dell'occupazione, o che invece il suo effetto monetario sia stato nullo, o che addirittura abbia comportato un certo costo da pagare, in contropartita dell'aumento della dignità dei lavoratori e dell'equità e della libertà nella contrattazione delle prestazioni lavorative. Il saldo sarebbe sempre positivo.
3. Il campo di applicazione
Questa relazione potrebbe anche chiudersi qui, dato che tutto quanto segue non è che un 'di più' ri-spetto a quanto appena sollevato; e non accade spesso che il più sia anche il meglio. Tuttavia, fatta questa premessa - che costituisce una dichiarazione di non competenza dell'analisi economica per non essere in grado di valutare gli effetti dello Statuto sul benessere intangibile dei lavoratori, e però anche, al tempo stesso, una sua chiamata in giudizio per non saper fornire validi elementi di valutazione su argomenti rilevanti come quello della dignità dei lavoratori - resta però che, a trent'anni dalla sua promulgazione, è indubbiamente difficile proporre una riflessione sullo Statuto capace di guadagnarsi un pur minimo consenso senza nemmeno tentare di produrre qualche elemento di valu-tazione più tangibile, dotato di un corrispettivo monetario od occupazionale misurabile, almeno in prima approssimazione.
Vediamo dunque come procedere per trovare i necessari elementi di evidenza. Come abbiamo già accennato, la teoria economica mainstream predica sin da Adam Smith (e dimostra successivamente) il principio che soltanto la libertà di contrattazione porta a risultati economici ottimali - migliori anche in termini monetari di quelli che si ottengono in un mercato dove la domanda e l'offerta siano in condizione di squilibrio di poteri. Nella concezione di Smith ciò è vero anche per il mercato del lavoro, in quanto soltanto il lavoratore libero di contrattare può essere certo che il suo sforzo sia giustamente remunerato, e solo in questo caso produrrà il massimo impegno nel suo lavoro, con ri-sultati ottimali sia per lui stesso, in termini salariali, sia per la collettività, in termini di produttività del lavoro. Dunque, anche nel mercato del lavoro salariato, data la strutturale asimmetria di poteri nel rapporto tra datore di lavoro e lavoratore, per raggiungere l'equilibrio ottimale tra domanda e offerta e il massimo impegno dei lavoratori sarà necessaria una qualche forma di compensazione della loro debolezza negoziale. Se, pertanto, lo Statuto ha avuto il ruolo di condurre il mercato del lavoro italiano ad una condizione di maggiore equilibrio negoziale, questo miglioramento dovrebbe avere riscontri di carattere monetario od occupazionale, aggiuntivi rispetto a quello in termini del benessere 'immateriale' dei lavoratori e delle loro famiglie.
Prima, però, di tentare di trovare nel funzionamento dell'economia elementi a sostegno di questa tesi, conviene accertare il campo di applicazione dello Statuto, che ne circoscrive anche gli effetti. Questo, in realtà, è molto più limitato di quello che i commentatori e l'opinione pubblica tendano a credere o a far credere. Se si considerano le dimensioni che in Italia hanno il lavoro auto-nomo, il lavoro nelle piccole e piccolissime imprese e il lavoro sommerso o irregolare, risulta evi-dente che la quota di occupati veramente tutelata dallo Statuto, limitata ai dipendenti regolari nelle imprese sopra i 15 dipendenti (3), è davvero assai piccola: circa un lavoratore dipendente su tre, poco più di un occupato su cinque (4). Il ruolo negativo dello Statuto come elemento di rigidità del mercato del lavoro, spesso declamato dalla stampa padronale, è dunque certamente sopravvalutato. Ma analogamente potrebbe essere sopravvalutato un suo ruolo positivo, di elemento riequilibratore della libertà negoziale nel mercato del lavoro.
In conclusione, per misurare gli effetti monetari od occupazionali dello Statuto, non è possibile prescindere dal riconoscimento che le influenze dirette si esercitano su di una porzione del sistema produttivo piuttosto contenuta, seppure certamente rilevante; e che quindi, se si vogliono osservare gli effetti a livello dell'insieme dell'economia, bisogna ipotizzare (e possibilmente dimostrare) l'esistenza di meccanismi di trasmissione capaci di trasferire l'impatto da questa piccola (per quanto importante) quota al resto del sistema produttivo.
4. La performance di lungo periodo dell'economia italiana
Solo dopo aver chiarito il fondamentale, ma regolarmente ignorato, motivo di cautela derivante dal suo ristretto ambito di applicazione, è possibile procedere all'esame della performance economica dell'Italia in corrispondenza con il periodo di vigenza dello Statuto. Rivolgiamoci pertanto al sistema economico. Nei trent'anni di vita dello Statuto, l'economia italiana è stata caratterizzata da risultati senza dubbio notevoli sotto diversi aspetti, ma soprattutto nella capacità di combinare in modo efficiente risorse relativamente scarse (in particolare, investimenti fissi e capitale umano), ricavandone risultati significativi, in termini sia di produttività sia di reddito (Tronti e Toma, 1999; Tronti, 2001).
Per meglio comprendere questo aspetto è necessario ricordare che il problema della misura comparata degli investimenti italiani costituisce una vera e propria "questione", ancora tutt'altro che assestata dalle analisi correnti: infatti, nonostante la performance di lungo periodo degli investimenti italiani sia favorevole, rispetto ai paesi concorrenti, se essi vengono raffrontati con il numero degli occupati, dato il livello particolarmente basso del tasso di occupazione (5) e dato, al contempo, il livello crescente della disoccupazione negli ultimi trent'anni, se essi (e in particolare gli investimenti fissi lordi) si rapportano alla popolazione attiva (6), la posizione italiana risulta invece del tutto carente, con riferimento tanto ai livelli quanto alla dinamica. L'economia italiana, in altri termini, ha investito molto per aumentare la dotazione di beni capitali dei posti di lavoro esistenti ma, al tempo stesso, molto poco per aumentare il numero di quei posti di lavoro e andare così incontro a tutti quelli che cercavano un lavoro. La "questione degli investimenti" segnala perciò che, dopo gli anni Settanta, il sistema delle imprese italiane ha messo in atto una strategia di accumulazione orientata all'aumento dell'intensità di capitale per i posti di lavoro esistenti, anziché all'ampliamento dell'apparato produttivo: invece di cercare di accrescerlo sino a dare impiego all'intera offerta di la-voro, si è scelto di aggiornare e riorganizzare un apparato produttivo storicamente ridotto, spesso al costo di processi di sostituzione di macchinari al lavoro e di un peggioramento del già modesto li-vello dell'occupazione.
Non è questo il luogo dove andare più oltre nella ricerca delle cause storiche della "questione degli investimenti"; qui basta notare sul piano dei risultati che, grazie a questa "strategia intensiva", l'Italia ha conservato (anche se in misura progressivamente calante) il tradizionale, significativo vantaggio nella crescita della produttività (sia del capitale sia del lavoro: Tav. 1) che l'ha contraddistinta nel Secondo dopoguerra, pur dovendo scontare i bassi investimenti in capitale fisico in rapporto alla popolazione attiva (7) e la peculiare struttura industriale che il sistema produttivo veniva assumendo (8). Il vantaggio italiano nella produttività un differenziale positivo di lungo periodo (1973-97) di otto decimi di punto l'anno nella dinamica della produttività del lavoro, nonostante la bassa scolarità media della manodopera (9), e di sei decimi di punto l'anno nella dinamica della produttività del capitale, nonostante la debole crescita degli investimenti fissi in rapporto alla popolazione attiva è davvero sorprendente.
Tav. 1 - La produttività del settore privato in Italia e nei paesi G7 - 1960-97
(tassi di crescita % medi annui)
Produttività totale* Produttività del lavoro** Produttività del capitale Fonte: Oecd, "Economic Outlook", June 1998.
Italia G7 Diff. Italia G7 Diff. Italia G7 Diff. 1960-73 4,4 3,1 1,3 6,4 4,5 1,9 0,5 -0,4 0,9 1973-97 1,4 0,8 0,6 2,3 1,4 0,8 -0,3 -0,9 0,5 -1973-79 2,0 0,7 1,3 2,8 1,6 1,2 0,3 -1,3 1,6 -1979-97 1,2 0,8 0,4 2,1 1,4 0,7 -0,5 -0,7 0,2
** La crescita della produttività totale è una media ponderata della crescita delle produttività parziali del lavoro e del capitale. Come pesi sono state utilizzate le quote distributive fattoriali medie dei periodi considerati.
**Output per occupato.
La crescita della produttività dell'economia italiana ha consentito un significativo sviluppo dei redditi e del tenore di vita, giustificando, almeno in parte, il successo commerciale internazionale negli ultimi vent'anni. Tuttavia, la perdurante sottocapitalizzazione dell'economia italiana (o, per meglio dire, il sottodimensionamento del suo apparato produttivo) si è riflessa in un modello di sviluppo particolare - incentrato sulla piccola e piccolissima impresa, sull'impresa di nicchia, spesso condotta a livello familiare e organizzata in distretti industriali - anziché perseguire la creazione e l'espansione di grandi imprese secondo il modello standard, continuamente riproposto dalla letteratura ortodossa e dalle agenzie internazionali.
La buona performance dell'economia italiana risulta particolarmente evidente con riferimento alla crescita del reddito pro capite (Tav. 2). In particolare, tra il 1985 e il 1994 questo fondamentale indicatore del benessere della popolazione, misurato in parità di potere d'acquisto, cresce in Italia quanto nei länder della Germania pre-unificazione, e più che in Francia o nel Regno Unito. Ma svela un grave punto di debolezza con riferimento alla creazione di posti di lavoro e all'intensità occupazionale della crescita: malgrado il livello ancora favorevole del tasso di dipendenza (e anche a causa di orari di lavoro prolungati e poco flessibili), la crescita del reddito pro capite va attribuita per intero alla dinamica sostenuta della produttività anziché alla crescita dell'occupazione. Il tasso di occupazione anzi, pur essendo già nel 1985 molto basso (7 punti sotto la media europea in rapporto alla popolazione in età di lavoro), subisce un ulteriore, significativo ridimensionamento, sino a segnare nel 1994 un ritardo di 8,6 punti rispetto alla media dell'Unione europea.
Tav. 2. Crescita e performance occupazionale nei maggiori paesi Ue
(scomposizione del Pil pro capite*: valori assoluti 1985 e 1994, tassi di crescita 1985-94)
Fonte: Commission Européenne, 1998.
Reddito
pro capite
(Pil/Pop)Produttività
oraria
(Pil/H)Orario
medio
(H/E)Tasso di
occupazione
(E/Pel)Tasso di
dipendenza
(Pel/Pop)Germania
Occ.**1985 12,37 16,19 1760 63,10 68,80 1994 20,25 28,22 1648 64,60 67,40 1985-1994 5,63 6,37 -0,73 0,26 -0,23 Francia 1985 11,64 16,71 1784 62,00 63,00 1994 17,93 27,06 1739 60,20 63,30 1985-1994 4,92 5,50 -0,28 -0,33 0,05 Italia 1985 10,79 17,11 1765 53,10 67,30 1994 17,67 28,37 1752 51,60 68,90 1985-1994 5,63 5,78 -0,08 -0,32 0,26 Regno Unito 1985 10,47 13,94 1732 67,00 64,80 1994 16,41 22,09 1719 67,70 63,90 1985-1994 5,12 5,25 -0,08 0,12 -0,16 Spagna 1985 7,34 13,65 1853 46,20 62,70 1994 12,67 21,88 1807 48,70 65,80 1985-1994 6,25 5,38 -0,28 0,59 0,54 Ue 15** 1985 10,52 15,04 1773 60,20 65,50 1994 16,74 24,50 1721 60,20 66,00 1985-1994 5,30 5,57 -0,33 0,00 0,08
*La scomposizione si basa sull'equivalenza tra il Pil pro capite (Pil/Pop) e il prodotto di quattro indicatori: la produttività oraria (Pil/H), l'orario di lavoro medio annuo (H/E), il tasso di occupazione, espresso come quota dell'occupazione totale sulla popolazione in età di lavoro (E/Pel), e, infine, il (reciproco del) tasso di dipendenza, calcolato come rapporto tra la popolazione in età di lavoro e la popolazione totale (Pel/Pop). Il Pil è espresso in parità di potere d'acquisto. Nel caso dei tassi di variazione tra 1985 e 1994, il valore del Pil pro capite corrisponde alla somma del valore degli altri indicatori.
**Ad esclusione dei nuovi länder tedeschi.
In altri termini, il modello di sviluppo seguito dall'economia italiana dagli anni Settanta ad oggi si è caratterizzato in modo evidente come una strategia di successo, che ha consentito una notevole
crescita del benessere dell'intera collettività nazionale, privilegiando però lo sviluppo della produttività piuttosto che dell'occupazione. Qual'è stato il ruolo dello Statuto dei lavoratori nella generazione di questo esito? Per tentare di rispondere a questa domanda cerchiamo di comprendere più approfonditamente le caratteristiche del modello di sviluppo italiano, servendoci di strumenti concettuali proposti di recente da un nuovo filone della letteratura economica sulla crescita.
5. Lo Statuto è un 'bene relazionale'?
Alcuni lavori recenti tentano di spiegare il vantaggio di sviluppo italiano nei termini di una migliore dotazione di 'beni relazionali' rispetto alle economie concorrenti. Questo nuovo filone di ricerca si fonda sul tentativo di spiegare i differenziali di crescita per mezzo degli elementi relazionali che collegano tra loro gli agenti economici (10).
Come nei modelli di crescita endogena la velocità dello sviluppo dipende dalla distribuzione delle risorse (e in particolare della risorsa tempo) tra il lavoro e la formazione, la ricerca, il tempo libero, ecc., secondo questa nuova linea di indagine la crescita dipende dal funzionamento del network relazionale che sostiene le scelte e i comportamenti degli agenti economici. Se, come asserisce la teoria standard della funzione di produzione, la capacità produttiva dei fattori dipende in misura determinante dalla maniera in cui essi si combinano, ciò vale a maggior ragione per il fattore uma-no, ovvero per gli agenti economici che dirigono e realizzano lo sviluppo. Per questo motivo, ogni assetto relazionale tra gli agenti economici di un determinato contesto produttivo (territoriale, setto-riale, integrato ecc.) produce un determinato livello di esternalità che, coeteris paribus, spiega i dif-ferenziali di sviluppo. In questo modo, la crescita viene ad essere causata non solo dall'accumulazione degli input produttivi (ivi incluso il capitale umano), ma anche dalla capacità collettiva degli agenti economici (che sono il fattore produttivo principale) di combinarsi e coordi-narsi nel modo migliore.
Con riferimento ai loro effetti economici, i beni relazionali possono essere definiti come "quell'insieme di culture, valori, rapporti, interconnessioni e sinergie che consentono di ottenere una produttività più diffusa e superiore a quella ottenibile da individui dotati dello stesso capitale umano, ma operanti isolatamente o in un altro assetto relazionale" (Fondazione Giacomo Brodolini, 1997). Inoltre, tenuto conto dei legami tra capitale umano e produttività, e del fatto che non diversamente dal quello fisico anche il capitale umano può essere solo potenziale o invece effettivo, a seconda della sua concreta partecipazione al processo produttivo, i beni relazionali possono essere più specificamente definiti come "quell'assetto relazionale che consente a ciascun individuo di valorizzare il proprio capitale umano potenziale" (ivi).
Sotto questo profilo, la dotazione di beni relazionali caratteristica di ciascuna comunità costituisce un aspetto fondamentale delle sue potenzialità di sviluppo. Un tessuto economico sufficientemente dotato di beni relazionali sarà in grado di allocare il capitale umano nel modo più efficiente, e perciò stesso di ingenerare processi di crescita autopropulsivi. Mentre, in un tessuto povero di beni relazionali, la semplice creazione di capitale umano potenziale da parte del sistema formativo non sarà sufficiente né ad assicurare la sua trasformazione in capitale umano effettivo, né a generare endogenamente le spinte necessarie allo sviluppo (11).
Prospetto 1. - Beni e mali relazionali. Aspetti organizzativi
Fonte: adattato da Fondazione Giacomo Brodolini, 1997.
Beni relazionali Mali relazionali / reti antagoniste 1. Oggetto dell'attività
Lecito;
Quasi sempre disinteressato, non direttamente economico.Spesso illecito e/o occulto;
Autointeressato in misura eccessiva (ad es. il
"familismo amorale" analizzato da Banfield (1976).
2. Regole fondamentali (ad es. accesso/recesso, membership/leadership, organizzazione/carriera)
Prevalenza delle regole esplicite;
Trasparenza delle procedure;
Riconoscibilità degli aderenti, anche da parte dei
non aderenti.Prevalenza delle regole implicite;
Procedure occulte;
Adesione occulta, a volte anche agli altri aderen-ti.
3. Struttura organizzativa
Prevalentemente orizzontale;
Flessibile, elastica, intercomunicante.
Verticale;
Compartimentata.4. Struttura dei flussi informativi
Interconnessa a tutti i livelli;
Bidirezionale e simmetrica;
Rilevanza delle "microinformazioni" prodotte dall'operare quotidiano della rete.
Verticale;
Unidirezionale;
Compartimentazione e gerarchizzazione dei li-velli informativi.
5. Rapporto con l'ambiente dominante/con altre reti
Cooperativo;
Caratterizzato da inclusività;
Crescita della rete tendenzialmente illimitata.Antagonistico, parassitario, predatorio;
Caratterizzato da esclusività;
Saturazione come conseguenza del rapporto pre-datorio nei confronti dell'ambiente.
Presi nel loro insieme, i pur disparati studi sui beni relazionali sinora realizzati segnalano come questi svolgano un ruolo fondamentale nei processi di crescita economica, dato che rendono più produttivi, in via diretta o indiretta, sia i tradizionali fattori produttivi (terra, capitale, lavoro) che quelli "nuovi" (beni pubblici, capitale umano, tecnologie, ecc.). Questo nuovo insieme di studi suggerisce che le politiche per lo sviluppo debbano tentare di stimolare indirettamente la produzio-ne di beni relazionali o cercare di produrli direttamente, al fine di generare esternalità positive tali da allentare i vincoli alla crescita, favorendo l'accelerazione dello sviluppo economico e la sua ca-ratterizzazione in senso "inclusivo", attraverso un processo capace di estendersi all'intera comunità locale, piuttosto che restare concentrato su di un numero ristretto di agenti economici (Prospetto 1).
Se pertanto si osserva il modello di sviluppo seguito dall'economia italiana dal 1970 ad oggi attraverso la lente della teoria dei beni relazionali, risulta evidente che esso si candida ad offrire un'illustrazione quasi paradigmatica dell'esistenza e dell'efficacia di questi beni: i risultati discussi nelle pagine precedenti rendono probabile che una parte almeno della buona performance economi-ca di lungo periodo dell'Italia vada attribuita al ruolo dei beni relazionali a livello di impresa, so-prattutto quando le imprese sono radicate nelle comunità locali, come è stato convincentemente so-stenuto da Robert Putnam (1993). In particolare, il vantaggio italiano di lungo periodo nella crescita della produttività sembra attestare la presenza di una peculiare e caratteristica abilità relazionale del sistema produttivo italiano nella combinazione e nella connessione degli agenti economici all'interno delle imprese e tra le imprese, nonostante queste siano relativamente povere di tecnologia (il capitale fisso), e quelli di formazione professionale "formale" (il capitale umano).
Questa possibilità, a sua volta, sostiene l'ipotesi che lo Statuto possa considerarsi un bene relazionale, ovvero un elemento immateriale collettivo che, favorendo la cooperazione tra i lavora-tori e quella tra lavoratori e imprenditori, abbia contribuito alla valorizzazione del capitale umano (degli occupati) e all'accelerazione della produttività, se non alla crescita dell'occupazione.
Alcuni fatti sembrano però mettere in dubbio questa stimolante ipotesi di lavoro. In primo luogo, la cifra caratteristica dello sviluppo italiano nell'ultimo trentennio è stata offerta dalle confi-gurazioni produttive innovative (distretti industriali, consorzi, imprese a rete, catene di subfornitura semplici e incrociate, ecc.), assai più che dalle singole imprese di successo (che pure non sono mancate). Queste realtà molte volte operano collegando unità produttive di dimensioni ridotte, spesso collocate nella vasta area esterna al campo di applicazione dello Statuto. Come già abbiamo notato, le piccole imprese (sotto i 20 addetti) sono infatti più del 98% del totale e soprattutto, tra il 1971 e il 1991, mentre il peso dell'occupazione nelle imprese sopra i 200 addetti cadeva dal 32 al 24% del totale, quello delle piccole cresceva dal 46 al 55%. Se poi si guarda alla creazione netta di posti di lavoro, le piccole imprese diventano ancora più importanti, dato che più di 200 mila l'anno sono le occasioni occupazionali create, contro un saldo delle grandi perennemente negativo. L'occupazione italiana, dunque, da tempo si redistribuisce verso la piccola impresa (sotto e sopra la soglia dei 15 dipendenti), e questa tendenza sembra destinata ad accentuarsi, secondo quanto ci mostrano le in-tenzioni occupazionali degli imprenditori rilevate dal sistema Excelsior dell'Unioncamere.
Del resto nel sistema produttivo italiano, forse proprio a motivo della comprovata difficoltà ad investire nella direzione dell'ampliamento, le imprese soffrono da tempo della "sindrome di Pe-ter Pan", ovvero tendono a restare confinate sotto soglie occupazionali e di bilancio ridotte, anche dopo il superamento dell'età ad alto rischio di "mortalità infantile" (fino a cinque anni), non solo nel Mezzogiorno ma anche, ad esempio, nella prospera Emilia (Solinas, 1996). Quali sono le cause di questa "malattia"?
In un famoso articolo del 1926 sui ritorni di scala decrescenti, Piero Sraffa indicava nelle re-lazioni tra gli agenti economici uno dei motivi che portano ad esiti di questo tipo, con un esame che a buon diritto potrebbe essere considerato pionieristico quanto all'individuazione del ruolo econo-mico dei beni relazionali. In caso di mercati caratterizzati da rapporti forti e consolidati tra gli agenti economici, i costi di adattamento a rapporti con agenti nuovi sono alti e tali da scoraggiare il più delle volte i tentativi. Questi rapporti forti si creano per i motivi più vari: la lunga consuetudine, la conoscenza personale, la fiducia nella qualità del prodotto e del rapporto economico, la conoscenza di particolari bisogni, la possibilità di ottenere credito, ecc. Il risultato è che i clienti sono general-mente disposti a sopportare prezzi più elevati piuttosto che a sperimentare nuovi fornitori, così che invece di un unico mercato concorrenziale si creano tanti piccoli mercati "di nicchia", non in com-petizione tra loro, su ognuno dei quali insiste un solo fornitore prevalente.
Il quadro descritto da Sraffa, alla base della sua critica radicale della teoria neoclassica, si ri-presenta nell'Italia di oggi con modalità aggiornate: il nostro sistema produttivo è infatti ancora og-gi caratterizzato, anziché da un omogeneo sistema di imprese operanti in un unico mercato concorrenziale, da numerosi e diversissimi sottosistemi produttivi che spesso ancora insistono su mercati di nicchia o comunque segmentati. Le configurazioni produttive e i mercati, in particolare, sono an-cora oggi basati su reticoli relazionali forti e di lungo periodo tra gli agenti economici. Questi però, a differenza di quanto accadeva negli anni Venti del secolo scorso, pur riuscendo ancora a persona-lizzare i rapporti economici e ad attribuire loro intensi connotati culturali, territoriali o sociali, collegano tra loro soprattutto piccole, medie (e a volte grandi) imprese anziché individui. Paradigmati-co è il caso dell'inedita miscela di legami di concorrenza e di cooperazione che caratterizza le rela-zioni tra imprese appartenenti allo stesso distretto industriale; ugualmente paradigmatico è l'evolversi del rapporto tra una grandissima impresa come la Fiat e le molte imprese del suo indotto, dal modello delle esternalizzazioni degli anni Ottanta a quello della "fabbrica integrata" di Melfi, sino a quello della "fabbrica modulare" di Poona, in cui i fornitori vengono a stabilire i propri im-pianti nel perimetro stesso dell'area produttiva messa a loro disposizione dall'azienda leader.
Ora, fino a che punto lo Statuto può essere ritenuto responsabile della "sindrome di Peter Pan" delle imprese italiane? A giudicare dall'attualità dell'analisi di Sraffa nel dipingere una situa-zione di rendimenti di scala decrescenti a partire dall'esame del caso italiano, si può tranquillamente concludere che lo Statuto non c'entra per niente. Tuttavia, se non bastasse questa evidenza autore-vole ma indiretta, è possibile fare un confronto tra cosa è successo all'occupazione nelle imprese sopra e sotto i 15 dipendenti, dentro e fuori l'ambito di applicazione dello Statuto. Non ha senso, però, confrontare le piccole e piccolissime imprese con le grandi (che ovunque nel mondo tendono sistematicamente a ridurre l'occupazione per realizzare strategici processi di downsizing): si tratta infatti di realtà totalmente disomogenee, fra le quali un confronto è fuori luogo dati gli enormi diva-ri nei livelli della produttività e dei profitti, nell'impiego delle tecnologie, nell'accesso al credito e al mercato dei capitali, nei rapporti con le imprese fornitrici, nell'operatività internazionale ecc. Il confronto è invece legittimo solo in un intervallo molto ristretto, dove si può presumere che l'unica differenza rilevante sia per l'appunto l'applicazione dello Statuto. Un confronto di questo tipo si può fare comparando, ad esempio, le dinamiche occupazionali delle imprese fra gli 11 e i 15 dipendenti con quelle delle imprese fra i 16 e i 20 dipendenti.
Le cifre della crescita occupazionale di lungo periodo appena sopra e sotto la soglia dei 15 dipendenti presentate nella relazione di Roberto Schiattarella non fanno che confermare l'innocenza dello Statuto rispetto al desiderio delle imprese italiane di restare piccole.
Non è dunque lo Statuto il responsabile della cattiva performance occupazionale dell'economia italiana nell'ultimo trentennio; ed anzi il suo effetto netto risulta in una crescita occupazionale più robusta delle imprese rientranti nel suo campo di applicazione, segno evidente del loro migliore stato di salute. Questi risultati confermano pertanto che esso può avere esercitato effetti positivi anche sull'impegno dei lavoratori, e quindi sull'andamento della produttività, compro-vando la sua natura di 'bene relazionale'. Questa evidenza offre così una risposta anche alla seconda domanda. Se, infatti, la limitazione dello squilibrio strutturale dei poteri nel mercato del lavoro sala-riato consentita dallo Statuto dei lavoratori ha avuto un effetto positivo sulla crescita, resta compro-vato che la precedente condizione di asimmetria conduceva ad esiti subottimali.
6. Gli effetti della protezione dal licenziamento sul mercato del lavoro
Alcuni degli argomenti trattati nel paragrafo precedente possono essere affrontati anche più in generale e con maggiore approfondimento analitico, concentrando la discussione sulla parte più discussa (e recentemente sottoposta a referendum) dello Statuto, che concerne le regole di protezione dei lavoratori dal licenziamento. Nel nostro esame siamo favoriti dal fatto che l'Ocse ha recentemente ed autorevolmente condotto sull'argomento un'analisi comparativa a livello internazionale molto ampia ed approfondita (Ocde, 1999). Essa segnala, tra l'altro, che la regolazione delle separazioni è più sfavorevole all'impresa in Italia che nel resto d'Europa. Ciò non è dovuto tanto all'esistenza della "giusta causa" di licenziamento, presente in tutte le legislazioni europee, così come in quella americana; e nemmeno alla tanto criticata "reintegrazione obbligatoria" del lavoratore ingiustamente licenziato, anch'essa prevista da molte se non da tutte le legislazioni dei paesi avanzati (12).
La divergenza italiana si concentrerebbe invece nell'onere finanziario del trattamento di fine rapporto (Tfr), che contraddistingue in modo esclusivo l'Italia sia per la natura (un salario differito anziché un'indennità di licenziamento), sia per la fonte giuridica (legislativa), sia infine per l'entità (quasi sempre superiore alle indennità di licenziamento applicate all'estero). A questo proposito va tuttavia notato che il ruolo attribuito dall'agenzia internazionale al Tfr è sostanzialmente errato, in quanto esso non costituisce un costo di separazione per l'impresa (l'indennizzo di un danno provocato), bensì una parte della retribuzione (una contropartita per il lavoro svolto), che viene pagata in termini differiti, non solo a fronte di un licenziamento ma in tutte le fattispecie della separazione, o anche anticipatamente (13). Per questo motivo, i punteggi attribuiti dall'Ocse (e, invero, da tutta la letteratura scientifica estera sull'argomento) sovrastimano sistematicamente il livello di protezione dal licenziamento accordato ai lavoratori dalla legislazione italiana, e quindi propongono un posizionamento internazionale dell'Italia sostanzialmente errato.
Tuttavia, il notevole pregio del lavoro dell'Ocse consiste nell'avere analizzato con cura un'enorme mole di dati di carattere normativo, riferiti ad un numero elevato di paesi industriali, e di avere utilizzato queste informazioni per valutare attraverso tecniche di correlazione semplice e multipla il legame tra i diversi gradi di protezione istituzionale dell'occupazione (che nei termini di questo lavoro potremmo meglio definire "gradi di correzione dell'asimmetria dei poteri") e il funzionamento del mercato del lavoro. In particolare, la ricerca dell'Ocse mostra con chiarezza che nei paesi industriali non si riscontra alcun legame sistematico, statisticamente significativo, tra il livello di protezione dell'occupazione e il livello dell'occupazione o il suo tasso di crescita. I paesi che hanno raggiunto i più alti tassi di occupazione al mondo (Usa, Giappone, paesi scandinavi, Regno Unito) sono caratterizzati da gradi di protezione dell'occupazione diversi, e da regimi addirittura an-titetici: si passa da un paese con un regime sostanzialmente liberista (gli Usa), a paesi con un altis-simo livello di protezione dell'occupazione (i paesi scandinavi), ad un paese con un regime profon-damente dualistico (il Giappone), e ancora ad un paese con un livello di protezione intermedio (il Regno Unito). Divari simili si riscontrano, analogamente, tra i paesi con i tassi di occupazione più bassi.
In altri termini, l'esperienza dei paesi industriali mostra che l'intensità del grado di protezione istituzionale dell'occupazione non ha alcun legame con il tasso di occupazione, né negativo, come vorrebbero i deregolazionisti, né positivo, come suggerirebbe una visione ingenuamente ottimistica del problema della correzione dello squilibrio dei poteri tra le parti sociali. Pertanto, se il tasso di occupazione italiano è basso rispetto alla media europea (52% contro il 62% della popolazione in età 15-64 anni), ciò ha ben poco a che fare con lo Statuto e dipende invece da altri aspetti del sistema economico (investimenti e mercato dei capitali, caratteristiche dei mercati dei beni e dei servizi, propensione familiare all'offerta di lavoro ecc.), purtroppo ben più complessi e più difficili da 'abrogare' con un atto parlamentare.
I risultati della ricerca dell'Ocse segnalano anche che il grado di protezione dell'occupazione non ha alcun legame con il livello della disoccupazione (come ci si attende sulla base dell'assenza di relazione con l'occupazione), ma presenta un legame statisticamente significativo con la sua durata: nei paesi con un più alto grado di protezione dell'occupazione, la durata media della ricerca di lavoro è maggiore o, in altri termini, la quota dei disoccupati di lunga durata è sistematicamente più alta. Si tratta, in questo caso, di un risultato in qualche modo ovvio: una maggiore protezione dell'occupazione, infatti, non può che rallentare i flussi in uscita e quelli in entrata, e quindi tende a cristallizzare la situazione occupazionale data: a meno che non ci sia una crescita dell'occupazione, gli occupati rimangono occupati e i disoccupati rimangono disoccupati. La correlazione, però, segnala la presenza di un nesso, senza indicare la direzione di causalità tra i fenomeni correlati. In altri termini, l'analisi non dice se sia la protezione dell'occupazione a causare il prolungamento della ricerca di lavoro o si tratti invece del processo opposto. Se il grado di asimmetria dei poteri tra le parti sociali è tanto maggiore quanto più il mercato del lavoro è lontano dalla piena occupazione (e questa distanza può essere segnalata dalla durata media della ricerca di lavoro), gli occupati di un'economia con un basso tasso di occupazione tenderanno a richiedere una protezione più forte contro l'asimmetria se non altro perché, una volta perso un posto di lavoro, è per loro molto difficile trovarne un altro.
Una situazione di questo tipo è quella che tradizionalmente caratterizza il mercato del lavoro italiano (14). In particolare, se si guarda alla distribuzione dell'occupazione all'interno della famiglia, si nota che in Italia la piccola torta dell'occupazione è stata tradizionalmente riservata ai capifamiglia, lasciando spazi soltanto marginali ai coniugi e ai figli (15) . Non è difficile supporre che, in una situazione di carenza strutturale di domanda di lavoro, lo Statuto (almeno nel suo ristretto ambito di applicazione) abbia funzionato in modo da massimizzare il benessere (o minimizzare il malessere) delle famiglie, per un livello dell'occupazione dato e sottoposto al vincolo di un tasso di investimento inferiore al suo livello di equilibrio, consentendo anzitutto la conservazione del posto di lavoro ai capifamiglia, seppure al costo di un prolungamento della durata della ricerca di lavoro da parte di coniugi e figli. Infatti, se si esamina la distribuzione della disoccupazione nella famiglia emerge il risultato strettamente complementare: in Italia i disoccupati sono in larga prevalenza figli o coniugi di persone occupate, e la durata media della loro ricerca è una delle più lunghe in Europa.
Si tratta certamente di una condizione del mercato del lavoro subottimale nella quale però, data la ristrettezza della torta occupazionale, la protezione dell'occupazione (assicurata sia dallo Statuto che, nell'area non coperta, dal comportamento spontaneo delle aziende) ha redistribuito e in certa misura minimizzato i costi sociali della disoccupazione, secondo un modello privo di confronti in Europa. In altri termini, se lo Statuto ha contribuito ad 'ingessare' occupati e disoccupati, tuttavia il sistema delle assunzioni ha premiato i capifamiglia, e la protezione dal licenziamento ne ha tutela-to l'occupazione; anzi, è stato proprio il fatto che i capifamiglia fossero (relativamente) coperti da garanzie a rendere socialmente tollerabile che gli altri membri della famiglia potessero non esserlo. Le aree di non-garanzia hanno potuto esistere e non rivelarsi traumatiche per la società, proprio per-ché esisteva un'area, per quanto limitata, di garanzie.
A questo punto, il quadro della risposta alla seconda domanda è ragionevolmente completo. Molti sono gli aspetti in cui si può fondatamente ritenere che lo Statuto abbia prodotto effetti economici positivi, che in sua assenza non sarebbero stati prodotti: quindi, in sua assenza, il benessere degli italiani sarebbe stato anche misurabilmente inferiore. Ci resta però da rispondere alla terza ed ultima domanda: lo Statuto è davvero (ancora oggi) lo strumento migliore per garantire l'equilibrio dei poteri nel mercato del lavoro? Per affrontare questa domanda nel modo più opportuno è neces-sario tenere conto del fatto che il mercato del lavoro si evolve con grande celerità, trasformandosi profondamente; così che ciò che produceva effetti positivi trent'anni fa non è detto che continui a farlo anche oggi.
7. Basta lo Statuto?
Nell'attuale situazione di rapida diffusione di modelli organizzativi postfordisti (produzione snella, specializzazione flessibile, distretti industriali, impresa-rete, catene di outsourcing, ecc.), l'impresa va rapidamente cambiando le caratteristiche della domanda di lavoro e delle relazioni di collabora-zione offerte. I nuovi modelli organizzativi e le mutevoli opportunità consentite dai mercati globalizzati della 'nuova economia' reclamano in misura crescente un processo di trasformazione della natura stessa delle collaborazioni - un processo che nel dibattito italiano viene genericamente indi-cato con il termine di "flessibilizzazione dei rapporti di lavoro". L'obiettivo delle imprese è, però, di poter gestire senza ostacoli rapporti di lavoro sostanzialmente differenziati (16). In estrema sintesi, da un lato c'è indubbiamente il bisogno di rapporti 'flessibili' e destrutturati per i contingent workers, che debbono poter essere utilizzati nei momenti di domanda alta e dismessi quando la domanda cade; questi rapporti possono essere intrattenuti dall'impresa direttamente, oppure indirettamente, attraverso catene di outourcing e subfornitura più o meno lunghe e complesse. Dall'altro lato c'è, però, la necessità di intrattenere rapporti fiduciari e partecipativi con i core-workers, i lavoratori strategici e innovativi, ai quali l'impresa deve offrire tutele in misura anche maggiore (e in modo diverso) da quanto non sia previsto dallo Statuto, per poter stabilire relazioni high trust-high performance e quindi delegare ad essi, secondo il modello della fabbrica corta, il massimo delle responsabilità sostenibili (Marsden, 1995).
Altrove, sulla base dei risultati della analisi condotte nel corso della costruzione del sistema SIPRO di previsione dell'occupazione per professioni (17), ho rilevato che le derive fondamentali del mutamento strutturale che attraversa il mercato del lavoro sono sostanzialmente tre (Tronti, 2001): a) la destandardizzazione dei rapporti di lavoro; b) lo spostamento della domanda di lavoro verso le componenti più qualificate e più adatte al nuovo ambiente di lavoro caratterizzato dalle nuove tec-nologie e dalla globalizzazione dei mercati (il cosiddetto skill bias della domanda di lavoro); c) l'aumento delle credenziali formative dei lavoratori per ogni posizione professionale (il cosiddetto upskilling dell'offerta), anche quelle poco qualificate. Queste tre derive conducono, nel loro insieme, al rafforzamento delle tendenze in atto verso una polarizzazione del mercato del lavoro (Gregg e Wadsworth, 2000), che contrappone in misura crescente sia gli occupati ai disoccupati, sia gli occupati tutelati a quelli che non lo sono. La ricerca di "flessibilizzazione dei rapporti di lavoro" da parte delle imprese comporta, così, uno svuotamento 'al margine' dello Statuto, che ne restringe ulteriormente il già piccolo campo di applicazione. L'Istat ci mostra ormai da diversi anni che la maggioranza degli ingressi dei giovani in azienda avviene attraverso rapporti di lavoro 'flessibili' e atipici: collaborazioni coordinate e continuative, contratti di formazione-lavoro, contratti a termine, lavoro interinale, apprendistato ecc.
L'occupazione italiana sta adeguandosi (purtroppo in modo caotico e senza una precisa linea di tutela dei lavoratori 'flessibili') ai livelli di 'flessibilità' non sempre invidiabili di alcuni concorrenti europei (18). Ormai anche nelle grandi imprese e nel pubblico impiego una quota crescente di lavoratori viene assunta con contratti 'flessibili', più o meno interamente al di fuori dalle tutele dello Statuto.
La trasformazione del mercato del lavoro procede speditamente, e così la polarizzazione delle forze di lavoro: ma non per questo è opportuno cedere all'onda lunga della "fuga dal diritto del lavoro", che pure più di un commentatore sembra evocare. Il primo problema che si pone è, semmai, quello di verificare la tenuta della correzione assicurata dallo Statuto a fronte dello squilibrio dei poteri nel mercato del lavoro. Il fatto che, negli ultimi anni, la distribuzione del reddito si sia fortemente spostata a favore delle imprese non può non farci riflettere su quali sono i rapporti di forza attuali e se dunque sia davvero il caso di auspicare l'eliminazione di ulteriori elementi di tutela. È anzi evidente che lo Statuto, soprattutto a motivo della caratterizzazione fortemente 'fordista' del suo impianto, ha perduto una parte della sua efficacia.
C'è dunque un primo problema, che consiste nella necessità di rivedere lo Statuto, con l'obiettivo di verificare sino a che punto esso corrisponda ancora alle modalità con cui oggi, nel nuovo contesto polarizzato, si presenta la strutturale asimmetria di potere tra lavoratori e datori di lavoro. Se l'Italia è riuscita negli ultimi trent'anni ad essere competitiva e a far crescere il reddito dei cittadini nonostante un sottodimensionamento strutturale degli investimenti e del capitale umano, ciò è stato possibile anche per la funzionalità dei suoi beni relazionali, tra i quali non va trascurato lo Statuto dei lavoratori. A fronte del mutamento delle condizioni strutturali del lavoro, solo uno Statuto aggiornato e rinnovato può tornare a rafforzare il patrimonio di beni relazionali dell'economia e a mantenerlo efficace nel tempo a venire.
A questo proposito, non si può evitare di notare che il vero problema del mercato del lavoro italiano è oggi, e sarà ancor più in futuro, quello di assicurare l'omogeneità dei trattamenti e delle tutele, e non quello di estendere ulteriormente una flessibilità che già coinvolge quattro occupati su cinque e due dipendenti su tre. Man mano che il mercato del lavoro italiano si sviluppa e si espande, attraverso l'assorbimento di un maggior numero di donne, giovani e anziani, la protezione forte accordata al segmento "primario" della manodopera perde la sua rilevanza strategica. Se, come abbiamo detto all'inizio di questa relazione, lo Statuto è una scelta di civiltà, la discriminazione di fatto tra la tutela dei capifamiglia occupati e la nontutela dei coniugi e dei figli in cerca di lavoro, che ha un senso se si guarda alla famiglia nel suo insieme, diventa inaccettabile quando si considerano i singoli componenti, che devono avere la libertà di poter lavorare indipendentemente dalla scelta di essere o di non essere inseriti in un contesto familiare. Dunque il problema dello Statuto, a fronte della crescente polarizzazione delle condizioni di presenza nelle forze di lavoro, è quello della sua estensione e della sua rimodulazione per tutelare quelli che oggi - in misura crescente - non ne sono tutelati.
D'altro canto, l'estensione e la rimodulazione dello Statuto non possono non comportare una revisione del forte riferimento al contesto 'fordista', per il quale esso fu concepito. La trasformazione del mercato del lavoro comporta il rinnovamento delle forme di rappresentanza delle parti sociali. In particolare, se è sempre più difficile (e meno giustificabile) tutelare i lavoratori nella grande impresa fordista, perché essa tende a scomparire, sono necessarie nuove rappresentanze e nuove regole di tutela, più universali ed anche 'esterne' al luogo di lavoro, capaci di conciliare gli interessi degli occupati e dei disoccupati, di chi riesce e di chi non riesce ad accedere alle occupazioni più strutturate, rimettendo in contatto i segmenti polarizzati del mercato del lavoro. È questa la via maestra per tornare a colmare l'asimmetria strutturale dei poteri nel mercato del lavoro.
Tuttavia, il secondo problema che emerge da quanto siamo venuti appurando sul passato e sul futuro dello Statuto è che non è detto che un (pur indispensabile) dispositivo normativo, per quanto aggiornato ed innovato, sia sufficiente a contrastare nel modo migliore lo squilibrio dei poteri nel mercato del lavoro e le perdite di benessere collettivo che esso porta con sé. La lezione della Strategia europea per l'occupazione, varata nel 1998 con il Trattato di Amsterdam e il Consiglio straordinario di Lussemburgo, insegna che importanti risultati possono essere ottenuti affiancando l'approccio formale della "programmazione per regolamenti", che fissa diritti generali senza preoccuparsi di verificarne analiticamente e continuativamente la concreta esigibilità, con un approccio sostanziale di "programmazione per obiettivi", basato sull'impiego delle risorse pubbliche in ben definiti "piani d'azione", mirati al conseguimento di concreti risultati di miglioramento delle condizioni delle popolazioni-obiettivo in un periodo di tempo definito. L'esempio fondamentale in questa direzione è, ovviamente, quello dell'annuale Piano d'azione nazionale per l'occupazione, elaborato dal governo sin dal 1999 in risposta alla procedura di sorveglianza multilaterale di Lussemburgo. L'esperienza è significativa per il merito, ma forse ancor più per il metodo, che richiede uno sforzo convergente delle amministrazioni pubbliche verso gli obiettivi prefissati e una continua verifica dei risultati. Per questo sarebbe opportuno che il governo centrale e quelli regionali la estendessero au-tonomamente ad obiettivi di tutela sostanziale dei lavoratori quali, ad esempio, l'abbattimento pro-grammato degli incidenti sul lavoro, del lavoro nero, della disoccupazione di lunga durata o delle occupazioni a basso salario, secondo percentuali definite ed entro tempi prestabiliti (19).
Un secondo modo di assicurare ai lavoratori una tutela sostanziale oltre che formale è quello di accompagnare la proclamazione dei diritti con l'erogazione di servizi; e in particolare, nell'attuale fase di polarizzazione del mercato del lavoro, di servizi per l'occupabilità. Solo questo genere di servizi, infatti, può assicurare ai lavoratori la tutela e la valorizzazione del loro capitale umano, e quindi la loro libertà negoziale, lungo l'intero arco della vita lavorativa. I servizi per l'occupabilità debbono poter essere fruiti sulla base della cittadinanza, nel quadro della riproposi-zione concreta dell'obiettivo della piena occupazione, da parte di chi ne ha bisogno per migliorare la sua posizione di mercato, occupato o in cerca di lavoro che sia.
Si tratta, in entrambi i casi, di concetti e linee di intervento innovativi e complementari rispetto al problema della revisione dello Statuto, che tuttavia discendono dalla necessità di accettare senza timori la sfida della 'flessibilità' e di rispondere ad essa con forza, nella certezza che è possibile possibile impugnare la 'flessibilità' anche dal lato dei lavoratori, e che lavoratori dotati di un elevato livello di occupabilità sono in una posizione se non di parità, certo di assai minore svantaggio nei confronti del datore di lavoro che lavoratori la cui occupazione è fondata soltanto sul rispetto formale di una normativa di tutela.
Note
(1) Il punto è chiarito in modo paradigmatico dal dilemma del prigioniero, e dall'ormai vasta letteratura sulla sua soluzio-ne. A proposito dell'inserimento di motivazioni altruistiche (o non strettamente egoistiche) nel comportamento econo-mico, notevoli sono gli avanzamenti teorici recenti. Tra gli studi italiani, si veda il volume a cura di Zamagni, 1995, ma anche i saggi della Fondazione Giacomo Brodolini, 1997, e di Sgobbi, 1999.
(2) Sempre tenendo a riferimento la Ricchezza delle nazioni, può non essere inutile notare come Smith si soffermi sull'inefficienza del lavoro schiavistico rispetto a quello salariato (e di quello mal pagato rispetto a quello ben pagato), a motivo soprattutto della mancanza di motivazione all'impegno che li caratterizza. Tuttavia, se anche la schiavitù fosse il sistema di lavoro più efficiente (e siamo ben convinti che non lo sia), basterebbe questo a non renderlo detestabile?
(3) A rigore di termini dovremmo escludere anche i dipendenti pubblici, regolati da una normativa separata.
(4) Per questo motivo, nonostante lo Statuto e la protezione dal licenziamento che esso concede, il turnover medio delle imprese italiane è in realtà molto elevato, a livelli non dissimili da quelli americani (cfr. Contini e Revelli, 1992); e qua-lunque lamentela sulla rigidità del mercato del lavoro italiano, ipoteticamente causata dallo Statuto, può essere presa in considerazione solo in quanto si riferisca a questa limitata quota dell'occupazione.
(5) Ovvero della quota delle persone in età di lavoro occupate: un primato negativo, anche al lordo dell'occupazione sommersa, che nell'Ue l'Italia condivide con la Spagna e con la Grecia.
(6) Ovvero alla somma degli occupati e delle persone in cerca di lavoro, altrimenti denominata forze di lavoro. In questo modo si ottiene una misura che può essere utile a calcolare il 'tasso di investimento di equilibrio', ovvero il flusso degli investimenti necessario per assicurare la piena occupazione.
(7) Nei 28 anni tra il 1973 ed il 1997, il tasso di crescita degli investimenti fissi lordi per persona nelle forze di lavoro è stato pari, in Italia, soltanto al 40% della media del G7, con effetti cumulati assolutamente rilevanti sul livello dell'occupazione (Tronti, 2001).
(8) Al Censimento intermedio del 1996, il 94% delle imprese risultava sotto 10 addetti e il 98% sotto i 20.
(9) Rispetto alla media Ue, gli occupati italiani presentano una quota dei laureati pari a circa la metà e una quota dei di-plomati pari a circa due terzi.
(10) Si confrontino Fondazione Giacomo Brodolini, 1997, Tronti e Toma, 1999, Tronti, 2001 e i numerosi rimandi biblio-grafici ivi contenuti, specificamente riferiti alla teoria dei beni relazionali.
(11) Sul caso dei risultati insufficienti, in termini di sviluppo, dell'immenso investimento scolastico italiano nel Mezzogiorno si veda Brunetta e Tronti, 1994
(12) Del resto, se un licenziamento è illegittimo perché carente sotto il profilo della 'giusta causa', cos'altro si può preve-dere se non la sua nullità e, quindi, l'obbligo di una piena reintegrazione del lavoratore ingiustamente licenziato? Il principio è ineccepibile, e ampiamente riconosciuto a livello internazionale; anche se in alcuni paesi si riconosce la pre-feribilità di fatto di soluzioni meno traumatiche per il buon funzionamento aziendale, come la corresponsione di un congruo indennizzo monetario. Peraltro, questa pragmatica riparazione al licenziamento ingiusto viene spesso adottata anche in Italia, quantunque l'informazione di massa non la degni di alcuno spazio mentre continuamente riproponga lamentele padronali sui casi (tanto spinosi quanto numericamente esigui) di reintegrazione obbligatoria.
(13) La natura del Tfr è peraltro viziata da una certa ambiguità, che si sconta anche nel dibattito italiano sulla sua riforma. Se la natura sostanzialmente retributiva del Tfr fosse, ad esempio, pienamente riconosciuta dalla parte padronale e rece-pita anche dalla statistica ufficiale, l'anomalia italiana di presentare retribuzioni comparativamente modeste a fronte di valori di costo del lavoro comparativamente sostenuti si ridurrebbe drasticamente, per il passaggio dell'importo dell'istituto dalla contabilizzazione tra gli oneri sociali a quella tra le voci della retribuzione.
(14) In realtà, il mercato del lavoro italiano è ancora oggi un'astrazione, che esiste soltanto nei valori medi degli indicatori territoriali. Tuttavia, il problema delle dimensioni modeste del mercato del lavoro affligge, seppure con una gravità ben diversa, un po' tutto il Paese. Anche molte regioni del Centro-nord soffrono, infatti, di tassi di partecipazione e di occu-pazione relativamente contenuti, soprattutto per la componente femminile.
(15) Su questo punto cfr., tra gli altri, Tronti, 1997
(16) Sul tema della trasformazione dei rapporti di lavoro indotta dal mutamento strutturale, cfr. Tronti, 2001.
(17) Il sistema SIPRO (SIstema di previsione dell'occupazione per PROfessioni), realizzato dalla Fondazione Giacomo Brodolini nel quadro del "Progetto Excelsior" Unioncamere-Ministero del lavoro-Commissione Europea, è frutto della ricerca "Un modello per la previsione della domanda di lavoro e di professioni su base settoriale", diretta nel 1997-99 dall'autore di questa relazione con la partecipazione, tra gli altri, di Bruno Chiarini, Michele Bruni e Fabrizio Carmignani (cfr. Fondazione Giacomo Brodolini, 1999a; 1999b).
(18) Si può qui segnalare di passaggio la vistosa iniquità connessa con i versamenti contributivi cui sono assoggettati i redditi dei lavoratori autonomi non coperti da casse di previdenza (il cosiddetto 'popolo del 12 per cento'). Questi ven-gono riscossi da anni da parte dello Stato "al buio", ovvero senza che venga in alcun modo indicato ai contribuenti qua-le ne sarà la contropartita pensionistica (requisiti di accesso, anzianità, livelli, modalità di rivalutazione, ecc.). Si tratta di un comportamento inaccettabilmente discriminatorio, che travalica i limiti della Costituzione.
(19) Ovviamente, per conseguire obiettivi di questo tipo, sono necessarie analisi approfondite sulla funzionalità delle poli-tiche e sulla capacità della pubblica amministrazione di amministrarle in modo adeguato. Tuttavia, il metodo costituisce uno stimolo continuo alla riqualificazione dell'intervento pubblico e stabilisce una connessione fra ricerca sociale e intervento pubblico molto più forte ed efficace di quanto non sia successo fino ad ora.
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