Riceviamo e volentieri pubblichiamo:

LE RELAZIONI COMMERCIALI CONFLITTUALI TRA BRASILE,STATI UNITI E UNIONE EUROPEA

La povertà delle nazioni
di Nelson Cerqueira

Il testo è la traccia della conferenza che il prof. Nelson Cerqueira ha tenuto presso la Facoltà di Scienze politiche di Cagliari il 16 gennaio 2002. Il prof. Cerqueira è direttore generale della FIB - Faculdade Integrada da Bahia, una università di Salvador, capitale dello Stato brasiliano di Bahia. Con questa Università l'Ateneo cagliaritano ha siglato nel gennaio scorso un accordo di cooperazione scientifica e didattica.
La traduzione del testo dal portoghese e la cura redazionale è di Gianfranco Bottazzi.

Note di Ricerca, n. 20, giugno 2002

La collana Note di Ricerca (diretta da G. Bottazzi) è un'iniziativa del centro Studi di Relazioni Industriali dell'Università di Cagliari che si propone di rendere disponibili in forma agile e ancora non definitiva i risultati di studi, ricerche, tesi nei campi di attività del Centro stesso.
Si vuole, in questo modo, permettere ai ricercatori, giovani e meno giovani, di far conoscere i propri lavori e stimolare il dibattito e la critica sui temi del lavoro, delle relazioni industriali, dello sviluppo nel contesto sociale ed economico della Sardegna.

"Quanto più ci sarà protezionismo,
tanto più precaria sarà l'economia e tanto maggiore
sarà l'impressione che sia necessario
ancora più protezionismo". Frederic Bastiat, 1850

1. Introduzione. La ricchezza delle nazioni

Un decennio dopo la caduta del muro di Berlino, paesi come gli Stati Uniti e quelli dell'Unione Europea non hanno ancora smantellato le barriere alla liberalizzazione del commercio. L'Unione Europea e gli Stati Uniti rimangono protetti come lo erano dieci anni fa.
L'espressione "libero commercio" è, come è noto, equivoca. Associata ad accordi tra governi o presunta applicabile a schemi di integrazione regionale mal definiti dai manuali di economia, suggerisce che beni, servizi e fattori della produzione circolino senza impedimenti di sorta. La libertà in questione deriverebbe dalla riduzione a zero delle tariffe doganali per tutte le merci, dalla eliminazione di tutte le misure non tariffarie che limitano il commercio e dalla adozione di norme che assicurino l'osservanza dei diritti di proprietà intellettuale e del movimento di capitali e persone. Tutto ciò senza alcuna interferenza del potere pubblico.
Ciò ovviamente non esiste. Può darsi che esista negli esempi migliori di "integrazione profonda". Lo stesso GATT (Accordo Generale sulle Tariffe e sul Commercio), con forte ispirazione libero-scambista, non ha mai proposto l'eliminazione totale delle barriere all'interscambio di beni.
Non si può parlare di libero commercio, per lo meno nel breve e medio periodo, perché nessun paese si propone di aprire in modo brusco e indiscriminato il proprio mercato. E questo perché gli autodesignatisi campioni del free trade applicano abusivamente strumenti di difesa commerciale o proteggono settori interi della economia per mezzo di restrizioni quantitative, di regolamenti sanitari e fitosanitari e di misure che pregiudicano largamente le importazioni che vengono da paesi come il Brasile. Non è concepibile un sistema mondiale del commercio, che voglia essere effettivamente democratico, se questo sistema trasferisce i costi del protezionismo sul consumatore o sul contribuente allo scopo di mantenere i privilegi degli inefficienti.
D'altronde, fu un francese, Frederic Bastiat, giornalista specializzato in economia, che nel 1850 pubblicò il più devastante attacco che sia mai stato fatto al protezionismo. Nel suo saggio Ciò che è visto e ciò che non è visto, scrisse che un governo concentrato esclusivamente sui vantaggi visibili della protezione a specifiche attività industriali non sarebbe stato molto efficiente. In quel periodo, era il ferro che la Francia desiderava proteggere, atteggiamento che Bastiat classificava come pazzia. Forse "avrebbero finito per promulgare una legge per affermare che il ferro belga non doveva più entrare in Francia. E forse avrebbero presentato questa legge come una decisione saggia, perché avrebbe aumentato i profitti delle imprese nazionali del ferro e beneficiato la popolazione francese in generale". Come scriveva Bastiat, "Quanto più ci sarà protezionismo, tanto più precaria sarà l'economia e tanto maggiore sarà l'impressione che sia necessario ancora più protezionismo".

 

2. La povertà delle nazioni

Il settore agricolo è uno dei più distorti dell'economia mondiale. Al di là delle promesse di liberalizzazione, in molti paesi industrializzati continuano ad essere praticate politiche di sostegno all'agricoltura, barriere all'importazione e sussidi alle esportazioni e queste politiche rappresentano ostacoli formidabili al libero flusso dei prodotti. Questa situazione danneggia tanto i produttori agricoli nel mondo quanto i consumatori nei mercati protetti.
Negli Stati Uniti e nell'Unione Europea, i produttori rappresentano meno del 5% delle forze di lavoro e contribuiscono per meno del 2% al PIL, ma, ciononostante, ottengono dai loro governi livelli di appoggio finanziario notevolmente generosi. Il settore agro-alimentare in Brasile contribuisce per il 27% del PIL, produce il 25% dell'occupazione e rappresenta il 40% delle esportazioni totali. Ha generato, nel 2001, un surplus di 13 miliardi di dollari e ha quasi annullato un deficit di 13,7 miliardi di dollari degli altri settori extra-agricoli. L'agricoltura brasiliana è competitiva, ha costi di produzione più bassi di quelli dei suoi principali concorrenti, ma non riesce ad arrivare ai mercati dei paesi ricchi perché questi hanno tariffe di importazione elevate e pesanti sistemi di sussidi ai loro agricoltori. Nel 2001, uno studio dell'OCSE concludeva: "La capacità del Brasile di sfruttare il suo potenziale di esportazione è ristretto dalle politiche agricole di altri paesi, particolarmente di quelli dell'OCSE. I principali problemi sono rappresentati dalle barriere di ingresso in mercati potenziali e dai sussidi alla esportazione per competitori potenziali".
La tariffa media delle importazioni di prodotti agricoli in Brasile è, secondo l'OCSE, del 14%, ben al di sotto di quella registrata nei paesi stessi dell'OCSE. Considerando soltanto le tariffe relative ai prezzi correnti, le imposte sulle importazioni in quei paesi superano in media il 30%, anche se va detto che alcuni di questi paesi applicano tariffe alte per prodotti specifici e dunque la media sovrastima la vera estensione della protezione.
Sulla base dei dati OCSE, circa il 50% delle esportazioni agricole del Brasile si dirige verso l'Unione Europea, che è il mercato dominante per la soia (non transgenica), il caffè, il succo d'arancia e il tabacco. Gli USA sono il secondo maggior mercato per i prodotti agricoli brasiliani. Il maggior problema per il Brasile è proprio il protezionismo in vigore in queste due destinazioni.
Sempre secondo l'OCSE (2001), negli USA, per quanto riguarda ad esempio la produzione di soia in grani, il trasferimento di risorse verso i produttori è aumentato dal 4,5% del reddito lordo delle aziende nel 1997 al 23,1% nel 2001. Il mercato dello zucchero è un altro di quelli fortemente protetti e persino il mercato del succo d'arancia congelato è straordinariamente protetto da una tariffa di 8,32 centesimi di $ per litro, ossia circa la metà del prezzo medio mondiale di questo prodotto. Questa combinazione di sostegno agli agricoltori e protezione con tariffe alte, penalizza gli esportatori brasiliani in particolare che, pur essendo esportatori con bassi costi di produzione, perdono - per via delle tariffe doganali che li penalizzano - la competizione con produttori che producono a costi più alti.
Nel 2000, i paesi OCSE hanno pagato 326,6 miliardi di dollari in finanziamenti alla agricoltura. La maggior parte dei redditi percepiti dai produttori agricoli è sborsata dai consumatori, per mezzo di una manipolazione dei prezzi interni che aumenta il profitto degli stessi produttori. Seconde stime OCSE, i consumatori del mondo industrializzato pagano i loro alimenti quasi un terzo in più di quanto li pagherebbero se i governi non sussidiassero i produttori.
Nel 1998, sono stati commercializzati nel mondo prodotti agricoli per un valore di 450 miliardi di dollari, il triplo in rapporto al 1970. Apparentemente, si tratta di un tasso di crescita impressionante, ma il commercio di prodotti manufatti è cresciuto del triplo solo nel ventennio che parte dagli anni Ottanta. Le tariffe doganali sui prodotti agricoli sono ancora in media attorno al 40%, contro il meno del 10% dei prodotti manufatti, e inoltre le quote di importazioni continuano ad essere rigide. Una ricerca condotta da Kym Andersen dell'Università di Adelaide, suggerisce che l'eliminazione di queste distorsioni dalle politiche agricole dell'OCSE incrementerebbe il commercio agricolo di più del 50%; i paesi OCSE e il mondo in via di sviluppo otterrebbero, insieme, un guadagno di 160 miliardi di dollari.

3. Il dilemma del prigioniero

Avendo scelto di essere uno scambista globale, il Brasile ha adottato una strategia commerciale basata su molteplici partner. Così, il Brasile vive in conflitto, perché deve condurre una specie di gioco di scacchi commerciale e diplomatico, su diverse scacchiere contemporaneamente, con l'Unione Europea, con gli Stati Uniti e il NAFTA(1), con la Argentina/MERCOSUL(2) e anche all'interno della Organizzazione Mondiale del Commercio (WTO). In ognuno di questi casi, l'agenda delle negoziazioni è complicata, spesso conflittuale e mal risolta.
Vi è vera e propria ripartizione degli interessi quando si osserva che il 26,1% delle esportazioni totali del Brasile vanno verso l'Unione Europea e il 24,2% verso gli USA: per fare in modo che il Brasile mantenga in equilibrio questa diversificazione di interessi, si determina una situazione mal definita, nella quale operano vari dilemmi. La molteplicità e la diversità delle parti implicate richiede negoziati complicati e precari, quasi che si camminasse in equilibrio su di una trave. Affinché una negoziazione sia definita occorre una soddisfazione reciproca e il fatto che il Brasile stia conducendo tre negoziati simultaneamente, con ALCA(3), Unione Europea e WTO, comporta inevitabili rischi.
Da un accordo con l'Unione Europea si otterrebbero tre vantaggi:

1. Il primo vantaggio è quello politico, nella forma di un processo di cooperazione più "operativo" tra le parti;
2. Un vantaggio finanziario, nella forma cioè di risorse per attrezzare istituzionalmente il MERCOSUL, di modo da renderlo più simile alla Unione Europea;
3. Infine, quanto alla natura dell'accordo, vi sarebbe l'attrazione, meramente simbolica, di qualcosa di inedito: il nome ufficiale del progetto comune UE-MERCOSUL è "Associazione di Integrazione Regionale", la prima del genere nel mondo. Fino ad oggi, vi sono accordi di integrazione tra paesi o tra paesi e regioni, mai tra due regioni geografiche, come sarebbe il caso della Unione Europea e del MERCOSUL.

Il dilemma Europa - Nord America non esaurisce il ventaglio dei negoziati commerciali nei quali è impegnato il Brasile, adesso e nei prossimi anni. C'è, ancora, la prospettiva di un nuovo vertice per una spinta globale alla liberalizzazione commerciale, che deve essere convocato eventualmente dalla WTO. Non ci sono studi definitivi sui vantaggi e gli svantaggi di ogni opzione. Accordarsi o no con l'Unione Europea o far parte della ALCA comporta, come ogni negoziato commerciale, un trade-off, ossia si perde qualcosa, ma si guadagna qualche altra cosa in cambio.
La riforma del commercio agricolo, per 500 miliardi di dollari annui, ha creato un clima di resistenza nei paesi dell'Unione Europea, nel Giappone e in altri paesi ai quali la WTO si è rivolta nel marzo del 2000. L'Unione Europea ha insistito sulla tesi della multifunzionalità nell'agricoltura. Questa posizione ha fatto emergere chiaramente che si avranno progressi importanti nella liberalizzazione agricola solo nel quadro di un'ampia discussione globale che includa altri termini, ove tutti gli aspetti siano considerati come single undertaking, niente cioè sarà risolto fina a quando tutto non sarà risolto.
Le due parti si sono dichiarate impegnate a negoziare sulla base dell'articolo 20 dell'Accordo Agricolo della WTO, che prevede di lavorare "in direzione di una riduzione sostanziale nell'appoggio e protezione dell'agricoltura e della continuazione della riforma", tenendo conto di: a) i risultati della implementazione degli impegni alla riduzione; b) i suoi effetti sul commercio agricolo mondiale; c) considerazioni non-commerciali, ossia trattamento speciale e differenziato per i paesi in via di sviluppo e obiettivo di stabilire un sistema di commercio di prodotti agricoli equo e basato sul mercato; d) altri accordi necessari per raggiungere questi obiettivi di lungo periodo.
L'Unione Europea lavora in direzione di un accordo con il MERCOSUL, nel senso di realizzare una integrazione che offra, almeno in teoria, più di quanto offra la ALCA. Si tratta di un'esca tentatrice. In relazione al dilemma del prigioniero, quale delle due opzioni, quella europea e quella nordamericana, il Brasile dovrebbe inghiottire?
La nostra risposta è: tutte e due più la WTO. L'ideale è che il Brasile possa concentrarsi nei negoziati all'interno della WTO, poiché ha interessi abbastanza diversificati. Poiché la ALCA è in corso di realizzazione, il negoziato con l'Unione Europea deve seguire un ritmo parallelo, per non annullare questa diversificazione di interessi commerciali. Restare con un piede in ALCA e un altro nella Unione Europea è pragmatismo puro. Se l'Unione Europea desse una accelerazione nei negoziati e aprisse uno spazio per discutere tutto, compreso l'area agricola, mostrerebbe agli USA che il Brasile ha due scelte. Per definizione, è sempre meglio avere due alternative.
L'alternativa americana è più interessante per il settore industriale, poiché la partecipazione dei beni manufatti nella interrelazione delle Americhe è maggiore di quella con l'Unione Europea. E gli USA hanno barriere doganali importanti nel settore industriale, così come l'Unione Europea le impone nei settori agricolo e agro-industriale. Quindi, date le possibilità di negoziato per la costituzione della ALCA, il presidente F. H. Cardoso ha già richiamato questo tipo di difficoltà, affermando che sarebbe più facile per il Brasile e i suoi alleati del MERCOSUL giungere a un accordo di libero commercio con l'Unione Europea.
In questo trade-off alcune considerazioni sono peraltro da esaminare:

- la dimensione dell'economia brasiliana;
- il sistema produttivo;
- il flusso commerciale e gli impatti distruttivi;
- la strategia nazionale di sviluppo;
- la natura dell'integrazione;
- il conflitto Brasile-Argentina in rapporto al MERCOSUL;
- la fragilità del Brasile nei negoziati.

La dimensione
Le economie di maggiore importanza, come quella brasiliana, hanno molto più da perdere che da guadagnare con la ALCA. Il Brasile, che è una economia continentale, con una vocazione multilaterale del commercio esterno che non può essere ridotta a una piattaforma di esportazione e che, al di là di questo, è l'unico paese latino americano con condizioni potenziali per contestare la egemonia nordamericana nella regione sarebbe il grande sconfitto. La struttura produttiva e le risorse del Brasile non sono complementari a quelle nordamericane. Al contrario, esse sono concorrenti in vari segmenti (dalle automobili all'acciaio, dal succo d'arancia alla soia, per esempio).

Il sistema produttivo
Il livello di integrazione del sistema produttivo brasiliano, le sue scale di produzione e la sua capacità endogena di sviluppo tecnologico sono molto minori, il che, sommato alle deficienze nazionali in termini di infrastrutture di base, colloca il Brasile in una situazione di grande inferiorità per ciò che riguarda la produttività e la competitività globale dell'economia.

I flussi commerciali
La liberalizzazione del flusso delle merci, servizi e capitali rischia di essere una strada a senso unico, con impatti distruttivi sulla struttura e dinamica del sistema produttivo nazionale.

La strategia nazionale di sviluppo
Per il Brasile, pertanto, il problema non è quello di discutere le modalità dell'integrazione, le condizioni o i tempi con l'ALCA. L'essenza del problema è che la ALCA, a lato di qualche guadagno eventuale per questo o quel gruppo, non risponde agli interessi strategici nazionali.

La natura dell'integrazione
L'agenda della ALCA non ha nessuna rassomiglianza con la integrazione europea. L'Unione Europea si è andata disegnando lungo un periodo più che trentennale di negoziati, all'interno di uno spazio economico comparativamente più omogeneo e ha incluso, oltre alla creazione di istituzioni continentali, il mercato del lavoro e fondi di compensazione per le economie più penalizzate dalla liberalizzazione commerciale. Nel caso della ALCA non vi è nessuna di queste condizioni e il mercato del lavoro continuerà ad essere separato dal muro esistente tra Stati Uniti e Messico.
Il conflitto Brasile-Argentina in rapporto al MERCOSUL
Prima di tutto, esiste una divergenza inconciliabile, almeno nel breve periodo, tra le politiche macroeconomiche di Brasile e Argentina. Fino a tempi molto recenti, l'Argentina ha avuto un sistema di cambi fissi con i dollaro, mentre il Brasile ha avuto e ha un cambio fluttuante. Argentina, Brasile, Cile, Bolivia, Paraguay e Uruguay - Cile e Bolivia come membri associati - formano il terzo maggior blocco nell'area del commercio mondiale. Tuttavia, ad esempio, nella recente crisi argentina - che dura da quattro anni - si sono registrate reazioni contrarie al MERCOSUL (del tipo "Basta con il MERCOSUL", "No al Made in Brazil") che riflettono le difficoltà della promozione del libero commercio. Paragonerei la vicenda del MERCOSUL a un agglomerato di case nel quale una delle case sta prendendo fuoco: invece di prendere i secchi per spegnere il fuoco, i vicini costruiscono muri tra le loro case per proteggersi dal fuoco. Quattro anni di recessione hanno prostrato l'Argentina, la seconda principale economia dell'America del Sud, e hanno prostrato contemporaneamente il MERCOSUL. Sull'esempio del Messico, e proprio considerando le difficoltà attuali dell'Argentina, il Brasile dovrebbe insistere sulla firma di un patto commerciale con l'Unione Europea. La maggior parte delle tariffe agricole sarà abolita da qui al 2010, alcune potranno essere cancellate immediatamente, altre nel 2003 e nel 2008, ma alcuni prodotti sono stati esclusi, come latticini e cereali.
Il MERCOSUL è oggi un animale ferito, una alleanza economica e diplomatica tanto debole che di fatto diminuisce la statura del Brasile e, con questo, la sua credibilità come negoziatore agli occhi della Unione Europea e degli USA. Anche se Argentina, Paraguay e Uruguay stessero prosperando, cosa che non accade, la posizione negoziale del Brasile non sarebbe significativamente migliore che se fosse solo. Qualunque potesse essere il vantaggio di portare quattro paesi invece di uno soltanto al tavolo dei negoziati, esso andrebbe certamente perso nella complicazione della necessità di mediazione del Brasile e nel ritardo nella realizzazione di un accordo, a seguito del tempo perso per prendere in considerazione le necessità dei tre soci minori.
Fa male riconoscersi nell'impressione che la maggior parte degli stranieri ha avuto delle ambizioni diplomatiche del Brasile: quella di un Brasile leader regionale del Terzo Mondo piuttosto che partner giovane del Primo Mondo.

La fragilità del Brasile nei negoziati
Il Brasile deve capire che è superato il modello del negoziato solo tra governi. A Washington hanno sede 18 agenzie federali, quattro livelli di presa delle decisioni e più di mille consulenti a organi del governo per i quali transitano questioni relative al commercio estero. Oltre questo, ci sono molte commissioni specializzate del Congresso. E' in questo universo che si svolgono le vere battaglie commerciali e quelle della ALCA. Ci sono svariate organizzazioni di lobby che agiscono nelle intricate relazioni tra il Congresso e il Governo americano. Facendo lobby negli Stati Uniti, il Giappone è riuscito a mantenere le sue automobili nel mercato americano. E il Messico, invece, ha speso tra i 7 e i 10 miliardi di dollari nei negoziati per il NAFTA.
Il recente incidente diplomatico tra Brasile e Canada, relativo al settore dell'aviazione, ha dimostrato, tra l'altro, che un tema di politica internazionale può mobilitare l'opinione pubblica. E ha anche rivelato molte fragilità del governo brasiliano nel guidare i complessi negoziati commerciali che si sono trasformati nel quadro egemonico, quasi monolitico, dell'agenda delle relazioni tra diversi paesi in questo inizio del secolo XXI.

4. Il Brasile e l'Unione Europea

Sosterremo di seguito che il Brasile presenta un grado elevato di integrazione economica con i principali paesi europei, cosa che faciliterebbe la sua integrazione commerciale. Nel suo complesso, l'Unione Europea è il principale partner commerciale del Brasile, poiché rappresenta nel 2000 circa il 26% del totale delle esportazioni. Negli ultimi anni, il flusso degli investimenti in Brasile che vengono dall'Europa dei Dodici stanno crescendo molto più di quelli che provengono da altre parti del mondo. Nel 2000, gli investimenti fatti in Brasile provenienti da paesi della zona dell'Euro corrispondevano a niente meno che 55% del totale, con importanza particolare per la Spagna (32,1%), il Portogallo (8,4%), l'Olanda (7,4%) e Francia (6,3%). Se si contano le joint ventures, ci sono 16 imprese nelle quali il capitale europeo è associato a quello brasiliano, così come vi è un gran numero di altre imprese che risultano associate dentro o fuori della zona "euro", come Germania-Svezia, Spagna-Francia, Spagna-Usa, Francia-Gran Bretagna, Olanda-Gran Bretagna, Lussemburgo-Cile.
Queste imprese sono venute in Brasile attirate dall'immenso mercato brasiliano e vedendo questo paese come una zona di crescita. Le opportunità per un ingresso più importante di capitali dai paesi europei devono aumentare, a beneficio non solo del Brasile, ma dei suoi partner del MERCOSUL, che stanno negoziando con l'Unione Europea la costituzione di una zona di libero scambio. Le trattative sono avanzate e si spera che abbiano un esito positivo con la riunione al vertice dei due blocchi programmata per maggio, a Madrid.
Con la politicizzazione crescente della ALCA, come dimostra la concessione del fast track( ) al presidente George W. Bush che la Camera USA ha dato in termini restrittivi, la creazione di una zona di libero scambio tra il MERCOSUL e l'Unione Europea sembra una possibilità più concreta.
I negoziati della ALCA interessano 34 paesi delle Americhe, ciò che rende tutto più complesso. Al contrario, in rapporto alla Unione Europea, la minore densità delle parti coinvolte nel negoziato potrà condurre più rapidamente a un accordo generale, soprattutto dopo aver risolto - a partire da una verifica nell'ambito della WTO - la questione spinosa dei sussidi agricoli. In questo contesto la zona dell'Euro si amplierebbe notevolmente nel commercio mondiale.
Se questi passi si presentano come promettenti, bisogna tuttavia riflettere su alcune difficoltà di ordine culturale, sul fatto cioè che si possa riprodurre qualcosa di simile alla struttura dell'Unione Europea facendola diventare una sorta di utopia futura.

a) Mancanza di istituzioni
L'Unione Europea si appoggia su di una complessa architettura istituzionale, composta di organi che riproducono, nell'ambito del blocco continentale, i poteri esecutivo, legislativo e giudiziario. Il MERCOSUL, al contrario e molto per l'influenza brasiliana, si è architettato in maniera informale: non ha ritenuto di doversi assoggettare a istituzioni, cioè a regole definite e, nella misura del possibile, definitive. Se per il MERCOSUL questo passo si è mostrato complicato, per la ALCA è impossibile. Qualcuno può immaginare gli Stati Uniti in un organo che, costituito a somiglianza del Parlamento Europeo, raccogliesse i suoi rappresentanti insieme a quelli del Brasile, del Paraguay, dell'Honduras? O gli Stati Uniti sottomettersi a un tribunale comunitario? O rinunciare al Federal Reserve Board, il caro "FED", in favore di una banca centrale continentale come stanno facendo gli Europei?

b) Mancanza di una cessione di sovranità
Uno degli aspetti più innovatori della costruzione europea è stata la rinuncia a fette importanti di sovranità da parte dei paesi membri. Un ampio spettro di questioni, spaziando dal commercio internazionale ai diritti umani, è oggi più attinente all'ambito sopranazionale che a quello nazionale o, comunque, tanto all'ambito sopranazionale che nazionale. A partire dal battere moneta, con la continuazione del previsto progetto dell'Euro, gli Stati nazionali dovranno cedere spazio. La rinuncia alla sovranità è contemporaneamente causa e conseguenza della istituzionalizzazione sopra ricordata. Se il MERCOSUL non ha istituzioni e la ALCA difficilmente le avrà, allo stesso modo non c'è nessuna cessione di sovranità - in un caso - e non ci sarà mai - nell'altro caso.

c) Mancanza di persone
Il MERCOSUL preferisce le cose alle persone. Si occupa sostanzialmente di merci. Per contro, nell'Unione Europea, tra le altre conquiste che trascendono l'ambito mercantile, vi è il libero flusso dei cittadini. Possono lavorare o studiare gli uni nei paesi degli altri e i diplomi professionali sono reciprocamente riconosciuti. Il MERCOSUL anche potrà (o potrebbe, direbbero quelli che vedono minacciata la sua esistenza), un giorno, giungere a un tale stadio. Ma quanto alla ALCA… è difficile immaginare le frontiere degli USA aperte al flusso dei cittadini del Sud.

d) Mancanza di egualitarismo
L'Unione Europea - ecco uno dei suoi miracoli! - fu costruita tra eguali. Rappresenta una rinuncia alla egemonia da parte di paesi usciti esangui da guerre e rivalità millenarie. Si aggiunga che, avendo alla base quattro o cinque paesi di peso economico, territoriale, demografico e culturale simile (la Francia, la Germania, la Gran Bretagna, l'Italia e forse la Spagna), gli uni compensano gli altri e un equilibrio del complesso viene garantito. Nel MERCOSUL, iniziative discutibili, come la convocazione, fatta quest'anno con notevole clamore dal presidente Fernando H. Cardoso, di un vertice sudamericano, finiscono per esaltare il ruolo brasiliano agli occhi di alcuni partner, ben al di là di quanto lo sia in realtà. In generale, tuttavia, la polarità Brasile-Argentina, che scoraggia reciprocamente tentazioni egemoniche, può (o potrebbe) essere un fattore di equilibrio. Quanto alla ALCA… Che dire, a questo proposito, di un blocco che nasce sotto l'ispirazione della potenza che distribuisce le carte al mondo come nessuna altra dai tempi di Roma?

Si potrebbe a questo punto essere giunti alla convinzione, per l'onore e il piacere dell'autore della argomentazione, che davvero, in una ipotesi, abbiamo poche possibilità di riprodurre in America qualcosa di equivalente all'Unione Europea e, nell'altra, nessuna. Ma ci si potrebbe chiedere: e allora? Perché dovremmo averle queste possibilità, se le circostanze storiche che hanno generato le aggregazioni, nell'uno e nell'altro continente, sono così differenti e così differenti sono le realtà nelle quali queste ultime si sviluppano? La risposta è questa: perché l'ideale sarebbe che avessimo l'Unione Europea come modello. Al di là di un accordo tariffario o commerciale, o al di là anche della convergenza delle politiche economiche e sociali, il blocco europeo contiene una utopia. In un continente storicamente segnato dai nazionalismi e penalizzato dagli scontri, esso offre un rifugio di pace, di accettazione dell'altro, di egualitarismo e di cooperazione. Sarebbe bello se anche il blocco americano contenesse una qualche dose di utopia.

5. Il Brasile e la ALCA

Come leader nella conduzione del processo di negoziato che dovrà essere iniziato nel secondo semestre 2002, il Brasile e gli Stati Uniti formeranno assieme una associazione indispensabile per condurre avanti la conclusione del trattato della ALCA, la cui data limite è prevista per il 2005. Essendo le due principali economie delle porzioni meridionale e settentrionale del nostro continente, si tratta di una combinazione adeguata, al di là dell'essere logica, sotto altri aspetti. Entrambi i paesi, infatti, possiedono una ampia esperienza nello svolgimento di questo ruolo di guida combinata, poiché hanno sempre prodotto sforzi congiunti nei cinquanta anni di strutturazione del sistema del commercio internazionale.
Come economie continentali, Brasile e USA hanno molto da guadagnare dal libero commercio, compresi i loro propri mercati interni. Tanto il Brasile quanto gli USA hanno grandi interessi nella liberalizzazione del commercio dei prodotti agricoli e entrambi sono leader nel campo tecnologico nelle rispettive regioni. Entrambi sono interessati a flussi importanti e senza restrizioni di investimenti stranieri e ai benefici tecnologici favoriti da tali investimenti. E, infine, i due paesi credono nella prospettiva più ampia di società libere, basate su una economia aperta e una politica democratica.
Gli Stati Uniti devono superare alcuni ostacoli, ossia conquistare i poteri speciali di incentivo al commercio e rintuzzare gli sforzi condotti da alcuni settori dell'economia e dai loro rappresentanti al Congresso che puntano a restringere gli argomenti in discussione, ritirando dal tavolo dei negoziati temi di importante ripercussione politica e dichiarando inviolabili le leggi commerciali nordamericane.
Anche il Brasile ha le sue proprie sfide. La principale di queste è, forse, la preoccupazione, condivisa dal governo e dall'iniziativa privata, che i prodotti brasiliani non siano abbastanza competitivi in uno scenario di libero scambio. In secondo luogo, troviamo il malessere causato dalla prospettiva che gli USA giungano a dominare i negoziati e non siano disponibili per trattare degli interessi commerciali brasiliani in modo prioritario. In terzo luogo, vi è il desiderio di non vedere diluita la posizione preminente che il Brasile occupa in America del Sud.
Nessuna di queste preoccupazioni è banale. Ma il Brasile deve valutare con cautela la validità di ciascuna di esse. Nel mercato globale di oggi, che passa per rapide e costanti trasformazioni, non si può guadagnare competitività con misure protezioniste. I paesi che non sono aperti al flusso dei nuovi prodotti e idee rimangono inevitabilmente sfasati quanto all'obiettivo di mantenere una economia moderna. Una nazione conquista e conserva una posizione di preminenza per mezzo di politiche che incentivino la vitalità economica, istituzioni politiche solide e relazioni produttive strette con i propri vicini. E' esattamente questa l'essenza della ALCA.
La creazione della ALCA, prevista nel 2005, non è affrontata con cautela o apprensione solo da settori del mondo imprenditoriale, politico o accademico del Brasile. E' negli Stati Uniti che l'idea di unire le Americhe in un accordo di libero scambio potrà trovare avversari poderosi. Si tratta di quei settori industriali e agricoli poco efficienti e non competitivi e che fino ad ora non sono passati per l'esperienza di una completa apertura al mercato. E' il caso dell'acciaio, del tessile, dell'abbigliamento, delle calzature, della soia. La caduta delle barriere protezioniste per questi prodotti è stata inclusa nel NAFTA, ma la produzione del Messico, che fa parte del trattato, è incapace di fare una concorrenza seria - in volume, prezzo e qualità - alla produzione degli Stati Uniti. La vera concorrenza verrebbe proprio dal Brasile. E' per questo che il negoziato per la ALCA sarà più difficile per gli Stati Uniti, dopo la costituzione del NAFTA nel 1995.
Alcuni punti necessitano, comunque, di riflessione:

- non è realistico immaginare che la riduzione dei dazi alla importazione, inevitabili in progetti come la ALCA, faciliterà una invasione di prodotti brasiliani nel mercato degli Stati Uniti. Alla fine, del totale esportato dal Brasile negli USA nello scorso anno, l'imposta pagata fu in media del solo 2,6%.

- Ci sono, è indubbio, barriere imponenti in alcuni settori. Ma gli USA liberalizzeranno tali settori? Nulla è impossibile. Ma si tratta di una potenza che ha interessi e accordi in tutte le aree del mondo, al di là dei propri interessi interni. Perché tale potenza dovrebbe aprire il suo mercato, per esempio, alle calzature brasiliane o a quelle della America Latina, area che non gli pone problemi strategici, a danno delle produzioni analoghe cinesi?

- Più importante che il negoziato sui dazi può essere quello sulle regole e sulle istituzioni. La questione è dimostrata alla perfezione dalla ipotesi che Embraer non possa esportare i propri aeroplani negli USA perché, si potrebbe sostenere, non risponde ai requisiti di sicurezza fissati dagli stessi USA o dalle norme internazionali. Altrimenti detto, in sostanza, il Brasile non ha in molti casi istituzioni, risorse e perfino funzionari che possano far applicare norme che siano in accordo con gli standard del mondo ricco.

Riassumendo, i paesi dell'America latina apriranno i loro mercati più di quelli di USA e Canadà, che già hanno mercati aperti, e oltre a questo dovranno fare concessioni in termini di norme e di istituzioni. Sarebbe, questo, un buon affare?

Note
(1) Il NAFTA è il North American Free Trade Agreement, un accordo commerciale tra USA, Messico e Canadà, in vigore dal 1994 (NdR).
(2) Il Mercado Comun do Sul - MERCOSUL è una zona di libero scambio tra Brasile, Argentina, Uruguay e Paraguay, in vigore dal marzo 1991 (NdR).
(3) ALCA è l'acronimo portoghese di Area de Livre Comércio das Américas (FTTA - Free Trade Area of the Americas), un processo negoziale iniziato, nel 1994, nell'incontro al vertice interamericano di Miami, con l'obiettivo di concludere un trattato entro il 2005 (NdR).
(4) Il fast track è una sorta di delega che il Congresso concede al Governo americano per alcune materie (NdR).