Il limite eversivo della 'guerra preventiva'
Intervista a Domenico Gallo, Magistrato dell'Associazione Giuristi Democratici

altremappe: Nelle ultime settimane Bush ha coniato il concetto di 'guerra preventiva' nella prospettiva di un nuovo attacco all'Iraq: questa denominazione, che viene dopo quelle di 'guerra infinita', di 'guerra permanente', come cambia il concetto stesso di guerra e quindi in termini di diritto internazionale la regolazione dei conflitti?

Gallo: Io penso che ci troviamo di fronte ad una situazione eversiva dell'ordine internazionale, almeno per come questo è stato progettato e concepito dalla carta delle Nazioni Unite. Perché l'organizzazione delle Nazioni Unite si fonda su due capisaldi che vengono tutti e due messi in discussione: il primo è il ripudio della guerra, cioè l'interdizione del ricorso o della minaccia della guerra nelle relazioni internazionali fra gli stati.
Il secondo è l'eguaglianza degli stati grandi e piccoli, anche se questo principio è 'temperato' dalla composizione ineguale del Consiglio di sicurezza.
Il sistema delle Nazioni Unite prevede una sorta di interdizione totale della guerra, consente solo la legittima difesa nei confronti di un attacco armato in atto, cioè anche il diritto di legittima difesa non è illimitato in quanto si deve arrestare di fronte alle deliberazioni del Consiglio di sicurezza che dovrebbe prendere delle misure per risolvere la situazione di crisi o di minaccia della pace.
Gli Stati, quindi, aderendo alla Carta delle Nazioni Unite si sono ridotti la possibilità del ricorso a operazioni belliche, è stato cioè cancellato il diritto di ricorrere alla guerra (lo ius ad bellum) che esisteva - con alcune limitazioni - nell'ordinamento precedente alle Nazioni Unite.
Le maglie dell'ordinamento delle Nazioni Unite evidentemente erano troppo strette, soprattutto per le grandi potenze, che hanno cercato di allargarle per riprendersi la facoltà di ricorrere ad azioni armate anche laddove non era consentito: così è venuto fuori il concetto di 'legittima difesa preventiva' per cui alcune nazioni hanno invocato la legittima difesa estendendola anche al di fuori dell'ipotesi un attacco armato effettuato. Un esempio è stato quello di Israele che ha invocato la legittima difesa preventiva nel 1967 quando scoppiò la guerra dei 6 giorni, conflitto che iniziò proprio con una offensiva militare israeliana, e nel 1981 quando Israele bombardò il reattore nucleare iracheno. Soprattutto la vicenda del 1981 è molto significativa, perché Israele utilizzò gli stessi argomenti che ora sta utilizzando l'amministrazione Bush per legittimare il ricorso alla guerra preventiva nei confronti dell'Iraq.

Israele infatti invocò argomenti identici a quelli sollevati adesso dall'amministrazione americana, dichiarando che non si poteva attendere che l'Iraq avesse costruito le bombe atomiche perché in questo caso non ci sarebbe stata più la possibilità di difendersi: quindi sostenne la necessità di intervenire preventivamente per impedire il crearsi di una situazione che avrebbe potuto rendere possibile - in futuro - un attacco dell'Iraq contro Israele. In quel momento l'Iraq stava costruendo una centrale atomica civile, costruita fra l'altro dalla Francia e infatti nell'attacco morì anche un tecnico francese. Indubbiamente le centrali nucleari civili pongono il problema della proliferazione perché è possibile che dal civile si passi al militare, ma in ogni caso non c'era allora un problema di aggressione, l'Iraq non aveva aggredito Israele, né aveva prodotto delle bombe atomiche.
Dopo l'attacco di Israele il Consiglio di sicurezza si riunì e condannò questa azione. Tutti gli Stati furono contrari, anche gli Stati Uniti che -pur politicamente solidali con Israele- lasciarono passare la risoluzione di condanna: in quella occasione fu osservato che è inammissibile invocare il diritto di legittima difesa quando non si sia verificato, né sia stato preventivato un attacco armato.

Insomma quando Bush parla di 'difesa preventiva' si passa ad una situazione talmente pericolosa che gli stessi redattori della direttiva di strategia nazionale dell'amministrazione americana hanno detto: 'noi invochiamo la difesa preventiva, però gli altri stati non dovrebbero invocare il concetto di difesa preventiva come pretesto per giustificare un'aggressione', ammettendo implicitamente che la difesa preventiva è un facile pretesto per un'aggressione. Solo da un attacco può nascere la necessità della difesa: del resto anche nell'ordinamento interno se qualcuno commettesse un omicidio invocando la difesa preventiva verrebbe senza dubbio arrestato per omicidio, mentre non sarebbe passibile di pena se agisse effettivamente in condizioni di legittima difesa.
Nel caso di cui parliamo non c'è né un attacco né una minaccia, senza contare che la risposta che si prefigura a questa inesistente minaccia rivolta contro gli Stati Uniti è una risposta che presuppone l'occupazione dell'Iraq, la trasformazione del regime e dunque non vedo nessuna relazione fra le due cose.

altremappe: Secondo te in questo momento esiste una dialettica reale fra Stati Uniti e Onu -che in questi ultimi anni è stato fortemente sbilanciato dalla parte degli Usa-, dal momento che la posizione dell'Onu sembra essere più cauta di quella senza mediazioni degli Usa?

Gallo: Certamente l'azione politica, diplomatica e militare degli Stati Uniti è un'azione distruttiva dei principi e dei meccanismi delle Nazioni Unite, oltre che della legittimità e dell'autorità politica e morale delle Nazioni Unite. Il fatto è che gli Usa, quando possono, cercano di utilizzare le Nazioni Unite per piegarle ai propri scopi in modo da dare una patina di legittimità alle azioni che vogliono condurre. Quando ci fu la prima guerra del Golfo tutti dissero che quella era una guerra delle Nazioni Unite: in realtà anche se il Consiglio di sicurezza autorizzò -in modo un po' indefinito per la verità- il ricorso alla forza, è anche vero che in quella occasione molti ritennero che gli Usa avessero utilizzato le Nazioni Unite come il negozio di abbigliamento giuridico con cui rivestire le azioni che compivano. Nel caso della guerra del Kosovo la NATO operò senza alcuna autorizzazione dell'ONU all'uso della forza. All'interno stesso della NATO nella primavera del 1998 ci fu un duro braccio di ferro perché l'Italia riteneva - coerentemente con la Carta dell'ONU - che senza autorizzazione del Consiglio di Sicurezza non fosse possibile effettuare operazioni "armate" di tutela della pace. Com'è noto nell'ottobre del 1998 in Italia - non casualmente - è cambiato il Governo e la maggioranza parlamentare
L'intervento in Afganistan, invece, fu presentato come legittima difesa "successiva" rispetto all'attacco armato dell'11 settembre ed a sua copertura furono invocate due risoluzioni dell'ONU che riconoscevano come aggressione l'evento dell'11 settembre.
Oggi siamo al di là di quella situazione, perché ci troviamo di fronte ad una impostazione così unilaterale per cui gli Stati Uniti non hanno più neanche bisogno del negozio di abbigliamento giuridico, né di concordare le loro opzioni in seno ad una Alleanza. Insomma questa grande potenza lancia un ultimatum all'Onu che recita: o mi dai un via libera alle mie azioni oppure… io le faccio lo stesso. E questo è il massimo dello screditamento e della demolizione del ruolo delle Nazioni Unite.

In ogni caso se dal Consiglio di sicurezza venisse una delibera che in qualche modo autorizzasse il ricorso alla forza o ispezioni armate e coattive nei confronti dell'Iraq, allora bisogna riconoscere che una risoluzione di questo tipo non renderebbe, comunque, legale la guerra che gli Stati Uniti si preparano a combattere.
E questo per la semplice ragione che il Consiglio di sicurezza può intraprendere oppure autorizzare azioni coercitive solo contro paesi che minacciano la pace o compiono un'aggressione. L'Iraq, al contrario, da dieci anni sconta un embargo che lo ha fortemente indebolito, ha subito ispezioni che hanno contribuito a svuotare i suoi arsenali e a distruggere il suo potenziale militare nel campo delle armi di distruzione di massa, e dunque non esistono i presupposti perché il Consiglio di sicurezza possa lecitamente autorizzare il ricorso a misure coercitive.
Se queste venissero autorizzate, l'evento sarebbe evidentemente contrario alla Carta delle Nazioni Unite e a quel punto ogni Stato potrebbe ritenersi non vincolato da una tale deliberazione perché i membri del Consiglio di Sicurezza non hanno la facoltà di modificare la Carta, che può essere modificata solo dall'Assemblea Generale con una procedura speciale . Allora, in queste condizioni, le eventuali azioni coercitive che fossero deliberate in totale assenza dei presupposti necessari non servirebbero a coprire lo scandalo di un evento bellico che non ha nessun presupposto di legalità nell'ordinamento giuridico internazionale e che al contrario appare eversiva di questo ordinamento, reintroducendo - in definitiva - la legge del più forte.

altremappe: In realtà questo passaggio rappresenterebbe un cambiamento di fatto del ordinamento dell'Onu, senza una dichiarazione che la sancisca…

Gallo: Esatto, sarebbe una mutazione di fatto della Carta e questo è inammissibile perché la Carta delle Nazioni Unite organizza l'ordinamento delle relazioni internazionali secondo principi generali che sono patrimonio di tutta l'umanità. Ma in realtà come diventa debole il diritto costituzionale interno così anche la Carta delle Nazioni Unite è estremamente debole in queste situazioni internazionali in cui non c'è più equilibrio di poteri. Al contrario l'eccessiva concentrazione dei poteri nelle mani di una superpotenza mette in crisi l'impianto complessivo delle regole che organizzano le relazioni fra gli Stati.

altremappe: Secondo te l'Onu darà il proprio consenso ad un attacco?

Gallo: Credo che sia molto difficile, per la semplice ragione che l'Iraq in questo momento si mostra molto disponibile ad accettare ispezioni di ogni tipo e quindi è difficile che l'Onu possa trovare un pretesto che autorizzi misure coercitive per fare delle cose che si possono fare molto meglio senza il ricorso alla violenza delle armi. Quindi, volendo azzardare una previsione, è più probabile che gli Stati Uniti conducano un attacco da soli, senza alcuna 'copertura'.

altremappe: Dopo l'intervento in Afghanistan, che ha sancito il concetto di 'guerra permanente', si è dato il via in molti paesi occidentali ad alcune modificazioni importanti delle leggi interne -ad esempio il Patrioct Act negli Stati Uniti- in nome della sicurezza. Secondo te, quanto hanno cambiato queste leggi anche nella percezione di ognuno del proprio diritto a godere di alcune irrinunciabili libertà, individuali e collettive?

Gallo: Noi fortunatamente non siamo nella situazione degli Stati Uniti. Certo nel nostro paese è stata approvata una legge -che ritengo inutile- che introduce il reato di terrorismo internazionale e introduce delle restrizioni procedurali, autorizza in modo eccessivo intercettazioni e soprattutto il ricorso all'uso di agenti provocatori, che nel nostro ordinamento non era mai stato consentito. Tuttavia finora si tratta di situazioni estreme, e i danni sono relativamente limitati: però ci sono danni di altro tipo. Perché è tutto l'impianto dei diritti e della tutela dei diritti che viene messo fortemente in crisi. Ad esempio la riduzione dei diritti dei lavoratori -attraverso tutta la delega sul lavoro- riguarda sia i diritti sostanziali sia il diritto di ricorrere ai giudici, perché viene introdotto il ricorso a forme di giustizia arbitrale e quindi si riduce la tutela fornita dall'autorità giudiziaria ordinaria.
Insomma ci sono tutta una serie di eventi negativi che incidono sulla qualità dei diritti civili dei cittadini.

altremappe: A questo proposito, dopo l'avvio della partecipazione dell'Italia alla guerra in Afghanistan si era avuta notizia della possibilità di reintroduzione del codice di guerra. Se così fosse, cosa comporta una legislazione di questo tipo?

Gallo: Sì, all'inizio di quest'anno è stata approvata una riforma del codice penale militare di guerra che in qualche modo fa il lifting a questo codice, che per certi versi è impresentabile.
Contemporaneamente è stato approvato un decreto legge -poi trasformato in legge- che fa sì che alla missione italiana in Afghanistan venga applicato il codice penale militare di guerra, con esclusione dei Tribunali militari di guerra, mentre in passato ciò era stato escluso per tutte le altre missioni militari compiute dall'Italia all'estero. Quindi si è fatto un percorso legislativo che ha riesumato il codice militare di guerra, che era rimasto inapplicato da oltre 50 anni, rendendolo politicamente spendibile. Questo codice vale per i militari che vengono impiegati in Afghanistan, ma addirittura vale anche per quel personale militare e civile che partecipa dall'Italia alla missione. E' evidente che siamo in presenza di un percorso, anche normativo, che serve a rendere possibile la partecipazione dell'Italia ad eventi bellici e a riesumare la guerra come strumento "ordinario" della politica.

Per approfondimenti vedi www.domenicogallo.it

Ottobre 2002