Il Bilancio Partecipativo nel Rio Grande do Sul: un nuovo gradino della democrazia si consolida

di Giovanni Allegretti
Architetto e dottore di Ricerca in Pianificazione Urbana, Territoriale e Ambientale presso il Dipartimento di Urbanistica dell'Università di Firenze, con una tesi sull'esperienza di Porto Alegre fra la ricostruzione del 'Diritto alla città' e l'integrazione del tessuto urbano autorganizzato.
(la traduzione francese e' in 'Bullettin du Reseau Democratizer Radicalement la Democratie', Dunkerque, n° 6/2001)

Se negli ultimi anni Porto Alegre e il Rio Grande do Sul sono diventati meta di un nuovo 'turismo politico', è perché hanno scelto di porsi come laboratori permanenti di elaborazione democratica. Il 'salto di scala' compiuto oggi dal Bilancio Partecipativo a livello Statale indica nuove e interessanti sfide per questo processo.

A 10 anni dalla sua nascita, il BP ha cercato di andare oltre se stesso. Se l'espansione orizzontale a Porto Alegre si è materializzata in nuovi 'parti' della discussione democratica, come la Riforma della Scuola, i Consigli di settore e l'entrata in vigore del nuovo Piano Regolatore Strategico di Sviluppo Ambientale (frutto di un dibattito popolare di quasi 8 anni), in senso verticale la chiave di volta è stata rappresentata nel '98 dalla vittoria alle elezioni statali del Rio Grande do Sul di una coalizione guidata dal Partito dei Lavora-tori (PT). Il nuovo esecutivo - capeggiato da Olivio Dutra, l'uomo della 'rottura col passato' che guidò la prima amministrazione PT a Porto Alegre - ha scelto (come è sua consuetudine) di concentrare le riforme più radicali nel primo periodo di governo, per poterne intravedere i frutti positivi prima delle prossime ele-zioni. Così, il primo atto della nuova Giunta è stato mantenere la promessa centrale della campagna elettora-le: introdurre nella gestione finanziaria dello Stato l'estensione a livello statale (con il nome di OP/RS) del processo di Bilancio Partecipativo sperimentato nel decennio precedente nella capitale e in altre città minori. In questa operazione, il PT si è trovato contro un suo presunto alleato, l'ex-governatore Alceu Collares del PDT, convinto che la misura appena presa mirasse ad offuscare i COREDES (i Consigli Regionali di Svilup-po dello Stato, da lui creati nel '91 come strumenti a partecipazione popolare limitata, e modificati nel '98 dal successore Britto). La vicenda, non ancora conclusasi dal punto di vista legale, ha influenzato uno dei ri-sultati positivi più inattesi ottenuti dall'OP/RS: lo sviluppo su larga scala nonostante l'assoluta impossibilità dello Stato di sostenere economicamente alcun costo del processo.

Seguendo il suo caratteristico spirito 'ribelle e bastian contrario nei confronti dei divieti istituzionali', la cittadinanza del Rio Grande do Sul - ormai coinvolta dalla prospettata opportunità di influire sulla distribuzio-ne del reddito statale - ha permesso al PT di aggirare il divieto posto dal 'liminar' del Tribunale, una misura cautelativa per prevenire spese 'ingiustificate' del Governo in attesa di chiarire se il Bilancio Partecipativo contrasti o meno con l'istituto dei COREDES sancito anni prima con Legge Statale. Il meccanismo popolare spontaneo di salvataggio che si è innestato ha portato a una completa autorganizzazione del processo da parte della società civile, con l'aiuto delle Commissioni Municipali dove queste erano favorevoli, o da sola nei Comuni in mano ad opposizioni ostruzioniste.
Per l'opposizione la vicenda ha costituito un boomerang e il PT alle ultime elezioni comunali ha conquistato 25 nuovi sindaci nel Rio Grande do Sul. La partecipazione all'OP/RS è infatti 'esplosa' al di là di ogni ra-gionevole attesa nel momento in cui i cittadini hanno percepito la possibilità di un'autonomia organizzativa del processo rispetto ai poteri pubblici. Alle forme cooperative e di auto-tassazione dei cittadini e alla cessio-ne spontanea delle sedi per le riunioni da parte di Chiese, Sindacati e ONG, lo Stato ha risposto con entusia-smo, e persino dentro l'apparato dei 'tecnici di carriera' (in genere meno impegnati politicamente) si è trova-ta disponibilità ad essere sempre presenti con propri rappresentanti - privi del diritto di voto - anche nelle as-semblee nei luoghi più inaccessibili. Il traino rappresentato da 10 anni di sperimentazione del BP a Porto A-legre ha creato un clima fertile di attenzione in tutto lo Stato, permettendo all'esperienza di partire da subito in grande e di diventare un successo in appena 2 anni di rodaggio, bypassando molte delle difficoltà che gli organizzatori avevano immaginato per l'ampliamento del processo dalla scala degli 1,3 milioni di abitanti di Porto Alegre ai 10 dello Stato con la loro complessa articolazione territoriale.

Nel 1999 - anno di sperimentazione - nelle 622 Assemblee tenutesi nello Stato i partecipanti sono stati oltre 190.000 (a dispetto dell'avvertenza che i fondi esistenti non permetteranno di fare molto nel primo anno di governo statale) e le priorità di investimento indicate sono state nei settori dell'Agricoltura, dell'Educazione e della Salute, con differenze nelle varie subregioni. Persino la chiusura di amministrazioni guidate da mag-gioranze recalcitranti non è stata mai completa, nella misura in cui non accettare il dialogo offerto dall'O.P./RS appariva pericoloso, dato il potere coercitivo dello Stato quale organo istituzionale superiore. Il primo Bilancio (per il 2000) è stato approvato - sotto gli occhi vigili di centinaia di osservatori - il 29/11/99, e - nonostante una battaglia di resistenza con numerosi tentativi di emendamento da parte dell'opposizione - ha alla fine ottenuto 50 voti favorevoli, 4 astenuti e nessun contrario. L'approvazione si è trasformata in un momento di inattesa festa con abbracci tra gli avversari politici e migliaia di persone in strada che seguivano l'approvazione su megaschermo. Il secondo anno i partecipanti che hanno deciso del Bilancio 2001 sono sta-ti 282.000, e per il terzo anno in corso, il governo ne attende oltre 350.000.

La Legge brasiliana 101/2000 sulla 'Responsabilità Fiscale' ha per certi versi consacrato il processo di OP, stabilendo all'art. 48 che 'la trasparenza sarà assicurata mediante incentivi alla partecipazione popolare e la realizzazione di convocazioni pubbliche durante i processi di elaborazione' dei piani di bilancio. Esso ha co-stituito uno strumento di valorizzazione della democrazia rappresentativa in un momento di crisi della legit-timità politica e della capacità di controllo pubblico sulle trasformazioni dello Stato, e la complessa macchi-na attivata per attenersi a criteri rigorosi, oggettivabili e trasparenti, ha reso concretamente visibile l'abbandono delle vecchie politiche clientelari e dei criteri soggettivi di distribuzione dei fondi Statali, con-tribuendo a qualificare nei cittadini la percezione del patto federativo che regge il Brasile. Oltre che luogo di 'apprendistato della democrazia' a due sensi e di ricerca di una via di dialogo 'a mezza strada' fra quelle che Kastoriadis definisce società 'istituita' e società 'istituente', l'OP/RS si è rivelato anche un potente strumento politico nelle mani del Governo, e luogo di qualificazione del lavoro delle opposizioni. Proprio la pressione popolare retrostante al processo è servita, infatti, durante la crisi politica manifestatasi in occasione delle ul-time elezioni comunali (quando il PDT ha lasciato la coalizione Statale per correre a Porto Alegre contro il PT) a sostenere un Governo in minoranza durante gli attacchi delle opposizioni nel processo di approvazione del bilancio e di altre misure. Nel tempo è persino calato il numero degli emendamenti annuali presentati alle proposte della Giunta Esecutiva, preservando sempre le scelte popolari di base: erano 1276 (di cui 224 accol-ti) nel '99, e nel 2000 sono scesi a 770, di cui appena 133 accolti.

L'appoggio popolare ha creato 'attenzione' sull'operato di tutti gli eletti. Non sempre questo controllo è però andato nella direzione sperata dal Governo: la bocciatura del progetto di una grossa arteria di trasporti su gomma e della riforma tributaria 'chi più ha più paga' (per aumentare le entrate Statali attraverso imposte progressive sui redditi e i suoli) non sono passate. Nel complesso, comunque, si è verificato un processo inte-ressante di 'cooptazione' nell'OP/RS di molti componenti della 'base' di vari partiti di opposizione, venuti a cogliere in fallo il processo e rimasti irretiti scoprendo che esso compartiva anche con loro un reale potere decisionale. Dell'anomala alleanza politica i partiti di riferimento si sono accorti solo tardi, quando la loro presenza attiva nel processo era ormai consolidata.

L'estendersi del processo di BP a livello Statale è parso all'inizio immaturo, caotico, alla ricerca di una 'con-figurazione di equilibrio'; i primi tempi pareva infatti segnato dal 'trasferimento a freddo' degli esperimenti municipali sul nuovo territorio, presentandosi come strumento 'di seconda generazione' non prodotto da una discussione preventiva con i movimenti urbani realizzata pacatamente nel tempo, ma originato da un am-pliamento di scala, una diluizione su distanze maggiori di un meccanismo nato in ambito locale e trasportato poi ad un livello maggiore. Pareva quindi marcato dall'impronta dell'Istituzione politica che lo aveva pro-mosso, introducendolo 'dall'alto' seppur per sollecitare una partecipazione collaborante 'dal basso' della po-polazione al lavoro delle Istituzioni. Al 3° anno di vita - però - l'OP/RS mostra già una capacità di rendersi laboratorio autonomo di elaborazione politica, via via sempre più adatto alle specificità socio-territoriali e alla complessità dei nuovi luoghi in cui prende forma. La flessibilità di articolazione data all'OP/RS ha già prodotto moltissimi cambiamenti, decisi in partenariato da cittadini e tecnici statali dentro un Commissione Paritaria di revisione annuale dello statuto organizzativo del processo. Ad es., i Consiglieri Popolari non so-no oggi eletti direttamente nelle Assemblee, ma rafforzano la parte 'rappresentativa' del processo, essendo nominati dai Forum Regionali di Delegati. Si sono poi semplificati i meccanismi di 'proporzionalità secca' (senza correttori numerici) fra partecipanti e delegati, mentre si sono arricchite e articolate le liste-tipo di te-mi e settori di investimento su cui votare.

Ma soprattutto, oggi nello Stato il processo di BP non inizia dagli ambiti di maggiore prossimità territoriale. Quando prese avvio, copiava la 'formula' di Porto Alegre, partendo da una Plenaria di direttrici per ognuno dei 467 Comuni delle 22 Regioni (il cui numero e i cui confini - per evitare conflitti e propiziare la 'continuità storica' dei processi democratici - ricalcano ancora quelli dei COREDES, anche se vanno lentamente cercando di trasformarsi e adeguarsi al territorio reale scoperto nel corso dei processi di OP/RS). Oggi si è rovesciata la prospettiva e - riconoscendo che un valore aggiunto del Bilancio Statale è quello di poter allargare la prospettiva del pensare e del dibattere - si parte da Plenarie Re-gionali per fare un diagnostico e stabilire priorità ed interessi del 'tutto' prima di discutere nelle singole parti, in modo da far percepire chiaramente ad ogni cittadino - attraverso un meccanismo educativo a 'cono' - che il suo Municipio non è un'isola e si deve sempre guardare agli interessi collettivi e alle sovradeterminazioni che provengono da bisogni, risposte e forme amministrative di livello superiore.

In tale quadro, il BP Statale rappresenta un'occasione imperdibile per verificare l'importanza di uno strumento 'intermedio' per portare a livello globale le istanze proposte dal ruolo pioniere determinante che i municipi possono oggi ricavarsi per una riforma dal basso dei rapporti fra livelli politici e fra essi e la popolazione, in quanto primo luogo del contatto diretto fra territori, società locali e istituzioni, a cui spetta ripristinare un rapporto di fiducia fra elettori ed eletti, creando strutture che sappiano porsi in sintonia con le forme peculiari di autorganizzazione e mobilitazione della società e mostrando volontà di ascolto e valorizzazione creativa delle sue differenze.

6/2001