Gestione urbana e società civile: uno strumento di crescita condivisa e contestuale

Dossier per l'incontro COSPE/La Luna nel Pozzo "I mercanti e la terra", Bologna 25/11/2000.
di Giovanni Allegretti
(Architetto e dottore di Ricerca in Pianificazione Urbana, Territoriale e Ambientale presso il Dipartimento di Urbanistica dell'Università di Firenze, con una tesi sull'esperienza di Porto Alegre fra la ricostruzione del 'Diritto alla città' e l'integrazione del tessuto urbano autorganizzato. Voglio dedicare questo testo all'Avv. Antonio Martins Costa, per me un vero 'padre brasiliano' paziente e capace di ascoltare; a lui devo parte dei risultati e dell'entusiasmo delle mie ricerche in Brasile.)

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E' in quanto migliore rappresentante di un percorso di crescita condiviso fra Istituzioni e Società Civile che la città di Porto Alegre è 'stata candidata' dalla Conferenza delle ONG brasiliane ad ospitare il Forum Socia-le Mondiale del 25/31 gennaio 2001. In attesa che l'evento conduca molti di noi (per via diretta e riflessa) a conoscere meglio il suo territorio, può valer la pena di fare il punto su alcuni aspetti dell'esperienza di ge-stione partecipata che ne fanno un luogo così particolare nel panorama urbano contemporaneo. Molti di que-sti, infatti (e spesso proprio i più interessanti), non riescono a emergere neppure in quelle sedi - come il pre-mio Best Practices dell'ONU - dove Porto Alegre ha ottenuto i massimi riconoscimenti mondiali del suo percorso di democratizzazione urbana, e con essi la meritata notorietà internazionale.

Identificando la città

Porto Alegre si trova all'estremo Sud del Brasile, in un'area di confine con altri 3 Paesi della Comunità Eco-nomica del Mercosul, ed è una delle 9 metropoli del Paese con i suoi 1,3 milioni di abitanti che arrivano quasi a 3 nell'area metropolitana. E' la capitale dello Stato cosiddetto 'gaucho' del Rio Grande do Sul, il terzo in ricchezza per contributi al PIL del Brasile, anche se solo 24° nella redistribuzione dei fondi di inve-stimento attuata dal governo centrale. La struttura economica del Rio Grande do Sul ha visto crescere nel tempo fra le sue principali voci di produzione di reddito sia il commercio transfrontaliero di beni prodotti in altre aree del Brasile, sia il settore terziario avanzato e l'agricoltura. La stessa Porto Alegre - il cui prodotto interno è metà di quello della sua area metropolitana e oltre 1/6 di quello dello Stato - è fra le poche capitali brasiliane (e l'unica nel Sud) a possedere una produzione agricola del 5% all'interno dei confini comunali e - addirittura - il quartiere di Vila Nova è il principale produttore di pesche da tavola dell'intero Brasile. Oltre a ciò è un centro terziario di grande importanza, settore passato a rappresentare (dal 49% negli anni '80) oltre il 64% del reddito cittadino, in parallelo alla forte crescita delle microimprese anche nel settore del commer-cio (sia all'ingrosso che al dettaglio), ambito di attività in cui la città eccelle su scala statale fin dal 1850.
Dalle elezioni del 1988 Porto Alegre ha scelto un cambiamento radicale per le sue istituzioni locali, pre-miando l'Amministrazione Popolare, una coalizione guidata dal Partido dos Trabalhadores (PT) che con la sua anima movimentista ha saputo finora garantire unità e molteplicità alle sue numerose componenti costitu-tive, da quelle sindacali alle matrici intellettuali, dalle formazioni neo-trotzkiste alla chiesa progressista lega-ta alla Teologia della Liberazione. Nelle elezioni municipali dello scorso 29 ottobre la coalizione è stata ri-confermata per la 4° volta alla guida della città; e dall'ottobre del 1998 essa governa anche lo Stato del Rio Grande do Sul, e il suo uomo forte è Olivio Dutra, un bancario di origini indie che fu il 1° sindaco della 'rot-tura' a Porto Alegre.
Fin dal 1989, l'allora inesperta ma volenterosa Amministrazione Popolare ha avviato un processo di scontro frontale con le strutture tradizionali del potere locale ereditate dal ventennio della dittatura, per svecchiare i propri tecnici che avevano costituito per anni quasi una 'casta' di potere a sé, e - in controtendenza rispetto al diffuso abolizionismo di altre città - rinnovare e potenziare le politiche sociali, per quanto su di esse potesse-ro e possano influire i poteri periferici. A differenza di molte altre città brasiliane del 'nuovo corso repubbli-cano', Porto Alegre non ha scelto di concentrare tutti i suoi sforzi sulle trasformazioni fisiche dello spazio urbano, nell'illusione che esse potessero innescare da sole processi di democratizzazione della gestione isti-tuzionale e di formazione della coscienza civica dei suoi cittadini. Si è puntato invece, su tutta la linea, ad un'inversione delle tradizionali priorità di governo urbano, concentrando gli sforzi principali del Comune sulla democratizzazione del potere per rifondare la relazione di fiducia fra cittadini e Stato e ridare significa-tività all'asfittica capacità di rappresentanza della classe politica. In tal senso l'Amministrazione Popolare ha usato gli investimenti per trasformazioni fisiche come 'costruttori visibili' e 'moltiplicatori' di un'opera prio-ritariamente votata all'educazione della cittadinanza e alla ricostruzione del senso civico dei singoli come presupposto imprescindibile per la costruzione della comunità.
Il principale strumento di questa operazione di 'ricostruzione di senso' della politica è stato il 'Bilancio Partecipativo' (in portoghese Orçamento Partecipativo o O.P., come per semplicità lo chiamerò nel seguito del testo), che è un processo di cogestione della città attraverso il suo Bilancio con il quale - per mezzo di livelli diversi di assemblee pubbliche in cui i più alti rappresentanti del potere locale sono costantemente e perso-nalmente impegnati accanto ai cittadini comuni - mira a scoprire in forme collettive i diritti e i doveri di ogni abitante nella costruzione dei propri ambiti di vita, e tenta di ridare importanza al conflitto sociale e comuni-tario spesso da tempo ridotto a mero conflitto individuale.
Proprio su questo 'progetto' che ormai cresce e si trasforma da 12 anni, vorrei qui proporre alcune riflessioni, tentando dapprima di spiegarne brevemente il funzionamento, e poi esaminandone alcuni aspetti di solito poco rilevati.

Una partecipazione popolare articolata in stagioni

Definire il Bilancio Partecipativo un 'meccanismo di gestione cittadina' è a rigore semplicistico, ed è forse l'errore che appiattisce molte descrizioni fatte di questo strumento a livello internazionale da istituzioni che - nel tentativo di appropriarsene intellettualmente - ne riducono il senso a quello di un 'efficiente strumento di governabilità urbana' decontestualizzato e meccanicamente riproducibile in altri contesti. Per questo nel seguito preferirò chiamarlo 'percorso' o 'progetto'. Il Bilancio Partecipativo è, infatti, un percorso fatto di dibattiti successivi e aperti a tutti i cittadini che si applica alla costruzione degli indirizzi di spesa della por-zione di Bilancio dell'Amministrazione Comunale definibile come 'spese di capitale', che comprende in pratica i fondi destinati agli investimenti in strutture e servizi in ambito cittadino.
A essere precisi, esistono due percorsi principali e paralleli di discussione e decisione allargata che compon-gono l'O.P: le Assemblee Regionali, organizzate sulla base di una suddivisione della città per ambiti territo-riali, e quelle Tematiche, sulla base di 5 ambiti di dibattito a tema. A Porto Alegre vi sono attualmente 16 regioni in cui risultano aggregati oltre 80 quartieri; e queste a loro volta sono aggregate in 8 macroregioni per la pianificazione urbanistica e il dialogo sul bilancio con i livelli superiori a quello comunale, cioè metropoli-tano e statale.
L'anno solare è per entrambe articolato in due sessioni (rodadas), in cui si alternano momenti di partecipa-zione assembleare diretta e discussioni fra cittadini eletti in rappresentanza delle 16 regioni (o dei delegati di quartiere) in cui è diviso il territorio cittadino.
a) Nella prima fase, da marzo ad aprile, avviene la presentazione dei bilanci e delle realizzazioni dell'anno precedente in assemblee plenarie, il rinnovamento dei criteri interni del Bilancio Partecipativo e l'elezione da parte dei cittadini dei delegati che compongono i vari consigli, tra cui il principale è il Consiglio di Bilancio.
b) Dopo una fase intermedia di discussione a tema nei singoli quartieri (maggio), vi è il secondo turno di assemblee plenarie nelle 16 regioni, per la discussione e la scelta delle priorità e l'esposizione di problemi e suggerimenti circa le politiche di settore.
Infine, tra luglio e settembre il Consiglio di Bilancio e l'Amministrazione elaborano in parallelo e compatibi-lizzano la Proposta di bilancio in base alle richieste della cittadinanza (puntuali e per aree tematiche priorita-rie di intervento), attraverso un processo di perfezionamento per gradi discusso e partecipato, ma con una rigida temporalizzazione fissata per il compimento delle scelte.
È utile sottolineare che le nomine dei delegati popolari avvengono in numero proporzionale alla partecipa-zione dei singoli quartieri (bairros) all'interno delle assemblee pubbliche di ogni regione. Per ogni 10 suoi cittadini presenti, cioè, un quartiere ha diritto ad 1 delegato che lo rappresenti: in tal modo viene premiato in sede regionale l'interessamento degli abitanti nei confronti del loro territorio di residenza. In un forum i de-legati di quartiere (a cui spetta di mantenere il costante contatto con i territori di appartenenza) dialogano poi con i consiglieri di bilancio di ogni regione, che sono 2 per ognuna, in via equitativa (più dieci tematici), per non penalizzarne nessuna nella distribuzione dei fondi di investimento comunali.
Sono questi consiglieri (con i loro eventuali sostituti e alcuni membri di ONG cittadine) che discutono fra loro le priorità di bilancio presentate dalla popolazione durante le assemblee aperte all'intervento di tutti i cittadini., singoli o organizzati. E sono loro a presentare la proposta di programma di investimento all'amministrazione che lo fa proprio a seguito di vivaci discussioni tese a passare ai cittadini e ai loro rap-presentanti tutte le informazioni tecniche e finanziarie necessarie per una seria valutazione del da farsi, anche attraverso appositi corsi di formazione sui meccanismi istituzionali previsti dalle Leggi Brasiliane per il go-verno 'formale' del territorio.
È nel momento di discussione e presentazione di quello che potremmo definire come il 'Piano Popolare di investimento' che meglio si legge l'integrazione dell'O.P. su 'Base regionale' con quello 'Tematico' (nato solo nel 1994), che serve a determinare i temi prioritari su cui convogliare quell'anno i principali interventi pubblici, anche attraverso la proclamazione di annate 'a tema' (dedicate al trasporto, alla pavimentazione o alla regolarizzazione fondiaria, ecc.) in cui l'obiettivo principale del comune è dare un taglio netto all'emergenza in precisi settori della vita cittadina.
Il processo - come si può facilmente verificare seguendo le decine di riunioni dei due turni semestrali (pur-troppo il Forum Sociale Mondiale si svolgerà durante il periodo morto delle vacanze estive) - è aperto e tra-sparente in ogni fase della discussione, decentrata sul territorio e attenta ad una costante prossimità con i suoi abitanti. Esso consiste in una 'piramide di ascolto differenziato' tesa a garantire una voce a chiunque dimo-stri senso civico, ma anche a catturare sempre nuovi partecipanti desiderosi di impegnarsi nella costruzione della loro città, attraverso una capillare informazione e strategie di cooptazione di cui sia l'amministrazione che i movimenti urbani (tematici o areali) si incaricano in partenariato.
La coerenza con cui le politiche urbane tendono a riportare ogni intervento nella città al dibattito con e fra i suoi beneficiari ha permesso al contempo la scomparsa delle tradizionali politiche clientelari (che legavano anche molte favelas ai loro protettori politici con meccanismi di 'do ut des') e la crescita dell'O.P. sia in termini di diffusione territoriale che di intensità e maturazione dei processi. La 'sana competizione' fra quar-tieri per la captazione dei fondi comunali ha mostrato un'importante funzione pedagogica nella creazione di senso civico diffuso e di educazione ai tempi e ai modi di un dialogo costruttivo, aperto a tutti e quindi real-mente democratico. I cittadini (come dimostrano i numerosi studi di valutazione del processo portati avanti in questi 11 anni) sono portati a cercare di comprendere la complessità dell'amministrare - al di là delle facili demagogie e delle attribuzioni unilaterali di responsabilità ai politici - e questi ultimi sono forzati costante-mente a prendere visione diretta della complessità dei bisogni dei loro amministrati, evitando schematismi e riduzionismi astratti o mediati.
Lungi dal generare - soprattutto fra i più poveri - una 'concorrenza' esasperata e senza regole per la conqui-sta di benefici nei loro ambiti di vita, l'O.P. ha rilevato con insperata concretezza la potenzialità di farsi luo-go di comprensione complessa dei bisogni della città e di apprendimento della reciproca solidarietà, nel mo-mento in cui la gerarchizzazione delle priorità rende necessario il confronto dei problemi, della loro gravità e del grado di urgenza della loro risoluzione. Non sono stati rari in questi anni i casi di comunità marginali poco coese o così piccole da avere poco peso numerico per la rivendicazione dei propri bisogni, che hanno trovato insperate alleate esterne in comunità consimili - o anche molto diverse ma aperte alla comprensione dei problemi altrui - per ottenere decisivi benefici risolutori.
La capacità di autorganizzazione e mobilitazione spontanea dei cittadini - pur importante - non esaurisce, infatti, i criteri decisionali usati nel processo di Bilancio Partecipativo. Essa ha trovato col tempo alcuni meccanismi riequilibratori delle possibili ingiustizie che cela ogni meccanismo che può tendere a legittimare i 'poteri forti' (di qualunque natura essi siano) e a ridurre la forza di quanti si trovino - per varie ragioni - 'ai margini' della società. Per convincere all'approvazione di questi meccanismi l'Amministrazione e i tecnici di Porto Alegre hanno dovuto lottare non poco. La tendenza dei partecipanti - infatti - era quella di rifarsi ad una sorta di 'etica del lavoro' per cui chi più attivamente partecipa più riesce a conquistare per la sua area di residenza. Arrivare a comprendere che proprio i più emarginati avevano difficoltà culturali e materiali a prendere parte al dibattito e quindi a difendere i propri diritti negati, è stata una 'conquista' lenta e faticosa avvenuta in anni di discussioni.
Questo prova quanto il Bilancio Partecipativo non costituisca un luogo di 'delega di responsabilità' dell'Amministrazione ai cittadini - così come spesso la società civile tende a leggere vari meccanismi forma-li di 'partecipazione' calati dall'alto o solo presenti nelle dichiarazioni d'intenti di molte Istituzioni locali o internazionali. Per come è strutturato, al contrario, esso costituisce un riequilibrio delle responsabilità nella gestione della città, ma tutt'altro che un luogo di riduzione delle stesse per il mondo politico, costretto ad un costante confronto con i suoi elettori, forzato a dimettere certi vantaggi unilaterali del governare, e responsa-bile esso stesso di come e quanto la partecipazione si sviluppa. Perché è evidente come la partecipazione non si autoalimenti; può - anzi - perdere forza e interesse se le conquiste che propone la società civile non trova-no una concretizzazione 'visibile' nella gestione urbana e negli investimenti di fatto poi realizzati dall'Amministrazione. Questo impegno a Porto Alegre sembra essere stato il primo del Comune fino dal 1990, quando - con la Riforma dei Tributi Locali - l'Amministrazione Popolare ha triplicato le entrate del municipio, mettendo in atto una politica dei suoli molto dura contro le forme di speculazione che avevano lasciato il 41% della città un 'vuoto urbano inutilizzato'. Attraverso questo impegno alla coerenza delle pro-prie politiche (ad esempio di quella fondiaria e abitativa, che di solito in Brasile sono sempre troppo scisse per dare risultati significativi per la popolazione in difficoltà) si è potuto dare risposte concrete ai solleciti di volta in volta presentati nel Bilancio Partecipativo dai ciitadini, e portare oggi a oltre 40.000 i partecipanti annuali dell'O.P.

Alle radici di un'alternativa

Un'ulteriore riflessione che possiamo fare sull'O.P si lega direttamente alla parte di questa giornata in cui il documento è presentato, dedicata in particolare al ruolo della società civile nella trasformazione della politica e delle istituzioni.
Il Bilancio Partecipativo, che lavora - senza sostituirsi a loro - in parallelo alle Istituzioni che la Legge na-zionale Brasiliana prevede come responsabili dei processi di definizione e approvazione del Bilancio (Giunta Municipale e Consiglio Comunale eletto), è un processo 'vulnerabile' nel suo radicamento formale nelle istituzioni, per la voluta assenza di una legge che ne tuteli il ruolo di processo prioritario per la gestione cit-tadina. Esso è concepito come un meccanismo che si autoregola attraverso uno Statuto annualmente arricchi-to e modificato dai rappresentanti popolari in collaborazione col Comune e le ONG cittadine, e mira alla costruzione di una vera democrazia e al rafforzamento della comprensione del binomio diritti/doveri caratte-ristico di una piena 'cittadinanza'.
È nella prassi della gestione urbana che il Bilancio Partecipativo acquisisce una forza grandissima. In tal modo si è finora dimostrato capace di imporre la sua volontà ai rappresentanti ufficialmente eletti (compresa l'opposizione politica) anche attraverso tecniche di massiccia mobilitazione, controllo e partecipazione ai lavori del Consiglio Comunale. Con queste armi già 4 volte i rappresentanti popolari e la coalizione al go-verno non solo sono riusciti - supportati da riconoscimenti della magistratura - a superare tentativi di dimo-strare l'irregolarità di questo meccanismo quasi 'informale' (in realtà con minima copertura legale nello Sta-tuto Municipale del 1990, art. 85 ) ma, soprattutto, ad evitare che esso venisse codificato in una Legge o Regolamento Comunale come più volte proposto da consiglieri sia della maggioranza che dell'opposizione. La sua attuale mancanza di 'codificazione' corrisponde del resto ad una scelta ben ponderata dell'Amministrazione Popolare, quella cioè di puntare il massimo su uno strumento in grado di evolversi parallelamente al crescere della coscienza politica e dell'impegno mostrato dalla cittadinanza, senza restare impastoiato in vincolismi burocratici. La struttura 'aperta' e 'flessibile' scelta per l'O.P. corrisponde esatta-mente a questo imperativo; e nel tempo ha permesso quei miglioramenti e quelle necessarie 'correzioni di tiro' che ancora oggi fanno del Bilancio Partecipativo un processo adatto alle esigenze e alle peculiarità della città a cui si lega. Ma soprattutto ha reso possibile quel continuo lavorare su piani e livelli di azione diversi, e quel continuo re-incorporamento di istanze - in origine volutamente lasciate in disparte per favorire un più agevole attecchimento dell'O.P. - che oggi stanno facendo passare la democrazia portoalegrense dalla ricerca della sostenibilità economica e sociale ad un concetto più vasto di sostenibilità, che riaccoglie le peculiarità del territorio come nuove risorse per impostare un rapporto diverso non solo con i cittadini, ma anche con gli spazi fisici ed i modelli insediativi in essi radicati
Una delle ragioni che rendono il Bilancio Partecipativo particolarmente interessante e lo lasciano immagina-re come costruzione solida e duratura per la città che l'ha accolto, è che esso - così come si è sviluppato a Porto Alegre - non è frutto di una creazione astratta, di un'imposizione calata su un territorio senza coordina-te così come in altre delle oltre 70 località che hanno tentato di seguirne le tracce. A Porto Alegre l'O.P. ha avuto, infatti, il coraggio di scegliere una soluzione radicale che dà fiducia pressoché totale ai suoi cittadini nella definizione dei criteri di discussione e di scelta delle priorità di bilancio; ma per far questo ha affondato le radici della sua struttura nella tradizione democratica e nella vocazione all'impegno autorganizzato che ha contraddistinto fin dall'inizio del secolo i movimenti urbani cittadini, in particolar modo nella fase che dall'instaurarsi del regime militare del 1964 va fino alla creazione - nel 1983 - della UAMPA, l'Unione delle Associazioni di Vicinato dei vari quartieri. Questa 'umbrella organisation' si è posta, infatti, come coordina-trice delle principali istanze di partecipazione politica, organizzando non solo le varie Articolazioni Regiona-li al suo interno, ma anche una serie di congressi da cui sono emerse le direttrici principali che nel 1988 il Partito dos Trabalhadores ha in parte trasformato nella sua bandiera elettorale e ha poi tradotto in programma di governo. In un certo senso, quindi, il processo come lo vediamo ora si è originato dalla Società Civile, anche se l'intreccio di questa con i movimenti politici di centro-sinistra (che dopo la Dittatura hanno spesso avuto filiazione diretta dai movimenti urbani e si sono avvalsi in larga parte degli stessi uomini) è difficil-mente districabile.
Porto Alegre è una delle poche città brasiliane (insieme a Curitiba) ad aver avuto il privilegio in questo seco-lo di poter elaborare autonomamente dal 'centro' il suo statuto comunale, ed ha quindi una lunga tradizione di attenzione alle specificità della città. In tal modo, il processo che ha conosciuto negli ultimi 45 anni - a partire dall'istituzione del Consiglio Popolare di Piano Regolatore - è stato quello di un riempimento pro-gressivo di senso di 'luoghi della partecipazione', spesso creati per mera facciata da governatori e da sindaci-caudillos di epoca populista e sopravvissuti persino nel periodo militare, seppur svuotati della loro reale rap-presentatività popolare.
Molte di queste timide istanze di democrazia diretta (come i Consigli settoriali dove spesso le componenti istituzionali partecipavano in proporzione doppia alle categorie professionali e queste in proporzione doppia ai rappresentanti della società civile) hanno subito una lenta trasformazione; un'interessante risemantizzazio-ne che da rappresentanti in scala minore delle disparità sociali presenti nella città reale ne ha fatto il terreno privilegiato della lotta degli esclusi. Il Bilancio Partecipativo è così divenuto alla sua nascita il luogo dove convogliare quelle vitali pressioni al potere costituito prima canalizzate secondo criteri paternalistico-clientelari che trovavano la loro massima espressione (e creavano le loro massime aspettative puntualmente deluse) nelle campagne elettorali per le vie delle favelas.
Per questo - come osservavo prima - definire l'OP un 'meccanismo di gestione cittadina' è semplicistico; nel suo DNA è infatti scritta la storia di un'opzione che ha avuto e ha una sua vita indipendente dal potere costi-tuito, a partire dall'autodefinizione dei confini delle 16 regioni di bilancio in cui i cittadini - sulla base del riconoscimento di diverse identità locali e senza nessun intervento dell'Amministrazione - hanno diviso Por-to Alegre, con riaggiustamenti durati fino al 1995. Così in questa città, che in realtà è un aggregato di molte-plici città diverse spesso fisicamente distanti l'una dall'altra, il Bilancio Partecipativo si è potuto radicare verticalmente nella storia del territorio e principalmente in quella del suo vissuto sociale fatto di movimenti urbani succedutisi nell'ultimo secolo, a partire dalle Amministrazioni positiviste (le uniche nel Brasile liberi-sta) dei primi trenta anni del Novecento. E se oggi a Porto Alegre - a differenza che in altre città - questa istanza di democrazia diretta funziona sostanzialmente bene e riesce a coinvolgere attivamente tanti cittadini nella costruzione di indirizzi e nell'indicazione di specifiche per la gestione urbana, certo lo si deve anche a questa sua organicità con il territorio, almeno nella sua componente di evoluzione storica della coscienza politica e della capacità di autorganizzazione della popolazione.

Limiti strutturali del Bilancio Partecipativo e prime correzioni di tiro

Più volte mi è capitato - in questi anni di studi su Porto Alegre e di incontri con le varie reti europee che la-vorano per una 'traduzione ragionata' del Bilancio Partecipativo nei nostri contesti - che qualcuno dell'uditorio si lamentasse di sentir sempre descrivere questa esperienza nei suoi termini positivi piuttosto che in quelli problematici. Ho una sola risposta a questa critica. L'esperienza mostra il suo maggior valore proprio in quanto paradigma di un incontro positivo possibile e a mezza strada tra società civile e istituzioni, come 'prova' di un cammino percorribile che - infatti - viene di solito sbandierata con simmetrico ottimismo sia da gruppi e movimenti urbani di 'base' che da Istituzioni a diversi livelli, non esclusa la Banca Mondiale che proprio a Porto Alegre nel '99 ha organizzato il suo congresso mondiale di studi sulla Democrazia Parte-cipativa. La natura problematica dell'esperienza è implicita ed immanente in questa saldatura fra democrazia diretta e rappresentativa, ed è evidente che proporrà sfide e questioni differenti in ogni contesto locale, che non riescono comunque ad oscurarne l'apporto costruttivo positivo. Premesso questo mio punto di vista, non mi sottrarrò ulteriormente ad un confronto su aspetti problematici ed eventuali limiti del Bilancio Partecipa-tivo, e - prima di passare ad elencare brevemente alcune nuove sfide che l'O.P sta di recente fronteggiando - cercherò di evidenziarne alcuni emersi nella specifica esperienza decennale di Porto Alegre.
La possibilità che l'O.P. diffonda opportunità ineguali di accesso al potere decisionale che nella pratica attri-buisce alla popolazione partecipante (fatto che, se estremizzato, potrebbe rischiare di rendere le decisioni partecipative meno 'democratiche' addirittura di quelle prese nei consessi eletti per via rappresentativa) è sicuramente il punto su cui nel tempo si è appuntata maggiormente la critica al Bilancio Partecipativo, so-prattutto quella degli stessi movimenti urbani. Fin da subito è, infatti, risultato evidente che di per sé l'O.P. non è in grado di garantire che le decisioni vadano a vantaggio veramente dei cittadini più bisognosi; anche perché i diversi 'costi' della partecipazione (che è gratuita anche per i rappresentanti eletti nelle assemblee ai vari livelli) risultano più alti per le famiglie che non hanno possibilità che un loro membro si dedichi con impegno alle attività di discussione, controllo, approvazione o correzione dell'operato istituzionale (funzione spesso svolta dalle donne più mature di ogni nucleo familiare), così come per coloro che possiedono una minore istruzione ed in conseguenza meno fiducia in sé e nella propria capacità di imporsi nel confronto di opinioni.
L'Amministrazione ha dislocato l'O.P. e i suoi dibattiti sui molteplici territori locali 'vicini' agli abitanti. Per di più accetta le registrazioni dei votanti alle Assemblee 'sulla fiducia' (confidando nel 'controllo sociale' attuato dalle comunità locali ), è aperto al voto e all'intervento dei singoli e non necessariamente dei gruppi organizzati, mette spesso a disposizione mezzi di trasporto speciali per facilitare la partecipazione alle riu-nioni dei cittadini nelle più isolate, appronta servizi di intrattenimento per i bambini per non penalizzare le famiglie, fa un lavoro capillare di informazione battente in occasione di ogni assemblea pubblica, acquista spazi di comunicazione persino sui media 'ostili' a divulgare la conoscenza dell'O.P. Ha quindi messo in atto molteplici strategie per costruire un reale 'diritto alla partecipazione' per tutti. Nello stesso tempo ha agito per rendere questo diritto 'sostantivo' attraverso opere concrete ed interventi 'esemplari' volti a richiamare l'attenzione e l'impegno di tutti; non solo facendo leva sui 'doveri della cittadinanza' ma anche sullo stimolo offerto all'orgoglio di quartiere, alla necessità e persino all'egoismo, contando sulle potenzialità del processo di correggere in corso di svolgimento approcci iniziali scorretti e autocentrati. Nonostante questo, il pericolo che i Forum dell'Orçamento Participativo sottostimino la componente e la voce di chi ha più necessità da esprimere resta un problema reale:
1) sia perché può essere naturale il costituirsi di legami di tipo 'corporativo' o 'solidario' fra gruppi orga-nizzati con obiettivi specifici, che accentuano le disuguaglianze già esistenti con i più bisognosi

2) sia per le maggiori possibilità dei leader di zone 'povere meno povere' (Abers, 1998) di creare meccani-smi di 'inchaço', trascinandosi dietro almeno in occasione delle elezioni dei delegati persone che non partecipano attivamente al processo, per poter contare su un alto numero di rappresentanti e veder ap-poggiate poi le richieste della propria comunità

3) sia perché i più poveri e meno istruiti possono essere cavalcati da leader comunitari poco interessanti a reali cambiamenti delle realtà correnti, e semmai disposti a scambiare favori con altri quartieri mostran-dosi solidali con le loro richieste.

In genere, così, restano i più organizzati quelli che potenzialmente possono trarre vantaggi maggiori dal pro-cesso , nonostante i meccanismi di riequilibrio oggi attivati per rendere il più possibile 'distributiva' la socia-lizzazione dei fondi municipali. Finora dei rischi di 'corporativismo' hanno beneficiato sempre le classi infe-riori, davanti alla scarsa partecipazione di classi medie e medio-alte che non hanno in tal modo mostrato disapprovazione per l'operato dell'Amministrazione Popolare, ma - anzi - si sono implicitamente dichiarate soddisfatte dei servizi forniti dal Comune nei loro quartieri e dell'attenzione da questo posta nel destinare annualmente una importante fetta del bilancio per mantenere attivi e migliorare tutti gli investimenti fatti in precedenza . Ma non è detto che i più poveri - che lottano spesso appena per la sopravvivenza nelle zone più instabili e pericolose della città - siano in grado autonomamente di far sentire la loro voce come hanno sapu-to fare - quando hanno voluto - alcuni quartieri benestanti. In casi come quello della popolazione delle Isole - bloccati in ogni loro richiesta da una Legge Statale di protezione naturale dell'arcipelago della Laguna - l'impossibilità di veder realizzate in tempi brevi misure urgenti sollecitate nell'O.P può far perdere ai più deboli l'entusiasmo e la volontà di continuare a lottare nelle assemblee.
Oltretutto, i cittadini più istruiti di Porto Alegre hanno trovato un luogo privilegiato di espressione delle loro richieste nelle Assemblee Tematiche create nel 1994 (anche se vi è stata di recente una crescita della parteci-pazione di strati inferiori della popolazione): lo dimostra un'inchiesta CIDADE-FASE/RS che rileva come il 51% dei partecipanti ad esse abbia reddito superiore a 500 US$ mensili (contro il 32% dei partecipanti alle Assemblee su base Regionale), mentre il 29% ha una scolarità superiore (contro l'11% dei partecipanti alle Regionali).
Inoltre, l'influenza esercitata dai gruppi più organizzati non si fa solo notare direttamente al momento del voto sulle priorità di bilancio, ma incide anche sui criteri utilizzati dai diversi livelli assembleari dell'O.P per effettuare la ripartizione dei fondi e l'accoglimento stesso delle priorità, visto che sono i rappresentanti eletti (ed eletti proporzionalmente alla partecipazione dei vari quartieri) a decidere e approvare ogni variazione del Regolamento Interno. Il cosiddetto 'effetto dimostrazione' non è - in tale quadro - sufficiente a garantire ai più deboli una voce nell'O.P., il cui sistema di elezione proporzionale dei delegati ha spesso finito per incen-tivare una rotazione significativa delle associazioni di quartiere nelle posizioni dominanti del processo di bilancio. In tal senso, all'Amministrazione va la responsabilità non secondaria di farsi garante di un costante controllo sul processo, per garantire che si faccia promotore di forme di 'solidarietà negoziata' (Abers, 1998). In ultima analisi, pertanto, restano forti le dipendenze del Bilancio Partecipativo da una volontà poli-tica decisa a portare avanti e migliorare continuamente il processo, come già rilevato a proposito del suo statuto di 'informalità' giuridica non formalizzato in nessuna Legge o Regolamento comunale.
Problema analogo è implicito anche nella tempistica di approvazione dei progetti indicati dalla popolazione. Due-tre anni sono il minimo necessario ad un quartiere per organizzarsi, fare approvare l'opera che si neces-sita nel Piano di Investimento dell'anno successivo e vederla realizzata (questo presupponendo, inoltre, che si sia contrattualmente forti, o così numerosi o bisognosi da ottenere l'approvazione alla prima richiesta). Un altro capitolo problematico è legato alle lentezze dei meccanismi di licitazione e alla risoluzione dei problemi tecnici e dei contenziosi fra Comune e imprese che spesso ritardano l'esecuzione. Sovente, i ritardi che cau-sano fanno desistere molti dalla partecipazione, riportando nei cittadini una cronica sfiducia nelle istituzioni a dispetto dell'impegno politico che dovrebbe prioritariamente concretizzarsi in una radicale riforma buro-cratico-amministrativa che purtroppo non può essere di spettanza della singola amministrazione locale.
Il tema della 'democraticità sostantiva' e la schizofrenia fra i tempi lunghi delle realizzazioni e la politica delle emergenze che caratterizza l'azione di ogni amministrazione (specie se nel suo territorio ospita un 20-30% di abitanti delle baraccopoli come Porto Alegre) rientrano - come il problema della 'giustizia distributi-va' - fra i 'limiti strutturali' del meccanismo di Bilancio Partecipativo, pertanto difficilmente correggibili con una trasformazione interna proprio perché attinenti alla sua natura di strumento negoziale e periferico.
Altri due limiti fortemente avvertiti dall'Amministrazione come dagli stessi partecipanti dell'O.P sono:
1) Il fatto che il Bilancio Partecipativo non si occupa dei cittadini futuri (che nasceranno o che si trasferiran-no in città) ma solo di quelli esistenti, e tanto più nella misura in cui sono 'attivi' e partecipanti.
2) Il fatto che le scelte compiute attraverso l'O.P. presentano una linea dei tempi segnata da rallentamenti ed accelerazioni improvvise, che finiscono per influire negativamente sullo sviluppo delle politiche e dei pro-grammi puntuali di intervento del Municipio, oltre che sul complesso delle attese e degli stimoli alla parte-cipazione dei cittadini. Se dei rallentamenti si è già parlato, le accelerazioni intervengono in fase successiva all'approvazione del progetto nel Piano di Investimento. Non riguardano cioè tanto l'O.P direttamente, ma vi influiscono in forma di 'feed back' facendo percepire come 'ingiuste' certe distorsioni.
Specialmente se l'opera è finanziata da enti esterni (Unione, Stato, BID, World Bank o programmi di coope-razione internazionale) è, infatti, spesso necessario agire per concretizzare l'opera in tempi brevi per non perdere il finanziamento stesso superando i termini di realizzazione previsti. Per non vanificare la fatica della popolazione e del Comune in anni di battaglie, si affrettano quindi i processi proprio in fase progettuale. Ovvero resta poco tempo per una progettazione veramente 'partecipata' secondo le linee che teoricamente sarebbero più coerenti con il programma di governo dell'Amministrazione Popolare e con la stessa 'moltipli-cazione del dialogo' prevista dall'O.P. Soprattutto, l'aspetto progettuale è spesso sacrificato a 'ragioni ulte-riori', cioè al superamento dei vincoli burocratici, legali e finanziari che si presentano in corso d'opera sotto forma di contrattempi. La vicenda della ricostruzione della favela Vila Planetario (un'area informale in una zona di forte valorizzazione fondiaria, che il Comune ha fortemente voluto che fosse ricostruita in loco per rivendicare il 'diritto dei poveri al centro cittadino') è emblematica. La popolazione ha atteso dal 1989 al 1992 che l'opera venisse decisa, mentre il progetto è stato realizzato in pochi mesi e la costruzione è stata interrotta due volte dal tribunale su richiesta dell'opposizione politica. Poi è stata completata di fretta nell'imminenza delle elezioni per cui serviva da 'biglietto da visita' dell'Amministrazione; infine le parti comuni sono state abbandonate a se stesse dal Municipio che doveva mantenerle, e non si è realizzata nessu-na valutazione post-occupazione dell'insediamento (richiesta dallo stesso progettista nel programma iniziale dei lavori) e neppure una valutazione successiva della riuscita di quello che doveva essere un esperimento-pilota nell'uso innovativo dello strumento della Concessione di Diritto Reale di Uso di Suoli Pubblici nell'ambito del Programma di Regolarizzazione Fondiaria. Oggi, simili errori si replicano sull'onda delle emergenze senza che le esperienze passate (tanto più se all'epoca definite 'pilota') servano di lezione. Una sorta di meccanismo legato alla mancanza di 'costruzione di archivi delle memorie degli interventi urbani' genera una schizofrenia nell'operato dell'Amministrazione, che prende le forme non solo di uno 'scarto' fra una politica flessibile, concreta e rapida nel rispondere alle molte emergenze, e la possibilità di elaborare una riflessione teorico-metodologica di supporto all'azione, ma anche di 'scarto' fra le modalità di conduzione dell'O.P. (ritenuto spesso di per sé garanzia sufficiente di recupero della dignità degli abitanti della città in-formale) e gli interventi urbanistico-architettonici proposti al suo interno. Le modalità di attuazione di molti di essi hanno, infatti, veicolato un'errata identificazione fra società e città informale, dando per scontato che il ri-accoglimento della prima nella città di diritto significasse automaticamente il miglioramento delle con-dizioni dell'altra. Questioni di 'linguaggio' e comunicazione, hanno così indebolito il dialogo mirato alla messa in opera di progetti condivisi dai beneficiari, ed hanno ridimensionato l'impeto posto sulla 'progetta-zione partecipata', facendo optare sovente per una progettazione solo 'accompagnata' (e con scarso ausilio di strumenti metodologici affinati). E questo - nel corso degli anni - ha lasciato in alcuni cittadini l'idea che l'O.P. fosse un sistema non del tutto coerente, incapace di trarre tutte le conseguenze dai propri presupposti ideali e metodologici.
Limiti strutturali del genere non sono forse eliminabili dal processo di O.P. ma sono almeno parzialmente 'correggibili'. La proposta che molti tecnici avanzano e iniziano ad attuare oggi è quella di affiancare all'O.P. forme di pre-pianificazione o pre-progettazione almeno di alcune aree più carenti o 'strategiche' della città, per evitare che gli interventi siano scelti dai cittadini e progettati come isole fuori da piani genera-li, ma favorendo invece una discussione più stretta e decantata fra abitanti e tecnici sulla base di forme di progettazione preventiva che non sarebbero uno spreco, ma anzi un'ottimizzazione di energie, capaci di sug-gerire interventi e ipotesi da incrociare, e di offrire ai cittadini - cui peraltro resterebbe l'ultima parola sulle decisioni nell'O.P - elementi di giudizio in più nel discutere e approvare le proprie priorità. Parallelamente, il Comune cerca di contrattare con alcune istituzioni finanziatrici 'esterne' i termini dei contratti e dei prestiti, discutendo le clausole più vincolanti degli stessi con la popolazione, come è già avvenuto in due casi con la Banca Interamericana di Sviluppo (BID). Il tentativo è quello di far accettare il proprio punto di vista sulla città e di far comprendere a tutte le parti in causa che il rispetto dello stile, dei tempi e dell'organizzazione dei processi - in una parola della 'via peculiare' - che Porto Alegre ha seguito nell'ultimo decennio è il pre-supposto indispensabile perché l'azione politica mantenga la coerenza, l'efficacia e l'efficienza finora dimo-strate, e verso cui tanto apprezzamento hanno dichiarato persino le grandi Istituzioni Internazionali come l'ONU e la Banca Mondiale.
Più difficilmente percorribile di questa via, che oggi si inizia a battere, pare invece la proposta di mettere da parte dei fondi di investimento da riservare alle emergenze, alle situazioni disperate, alle eventualità che la crescita degli abitanti e il mancato arrestarsi dei fenomeni migratori possono comportare. Al momento la stessa popolazione - attraverso i suoi rappresentanti - si è ripetutamente opposta a sottrarre quote di investi-mento al controllo dell'O.P. come avviene in altre città dove al vaglio del Bilancio Partecipativo sono sotto-poste solo percentuali dal 50 all'80% della quota delle spese di capitale del Comune. Lo dimostra la tendenza della popolazione ad influire sempre di più persino sull'allocazione delle quote di spesa destinate al persona-le e alla gestione ordinaria di spettanza del Comune; ma soprattutto lo mostra la recente levata di scudi con-tro la Proposta del Consigliere Comunale Isaac Ainhorn (affossata nell'aprile 1999) di formalizzare in Legge l'O.P. sottraendogli però il controllo sul 50% degli investimenti. Lasciare libertà di movimento ampia al Comune e al Legislativo Municipale appare alla popolazione un ritorno all'indietro, alla discrezionalità di molte scelte su base politica (Baierle, 1999i); in conclusione i cittadini - dopo undici anni di partecipazione attiva alle scelte democratiche - lo considererebbero un appiglio offerto al riaffacciarsi di clientelismi e pa-ternalismi, come anche a piccole furbizie tentate in passato quando - sicuri di poter contare su fondi di emer-genza consistenti ed esterni al meccanismo di selezione dell'O.P. - singoli cittadini o intere comunità si get-tavano artificiosamente in situazioni di emergenza estrema scavalcando le forme di decisione democratica e di 'etica dell'impegno' (con incendi dolosi di baracche e simili).
La difficoltà a cancellare questi limiti strutturali non significa però che essi vengano ignorati; anzi, proprio perché diffusamente avvertiti, essi hanno avuto nel tempo l'accompagnamento di strategie di 'attenuazione'. Le Assemblee Tematiche ne sono un esempio. Esse sono servite al Comune non solo per convogliare nella discussione realtà aggregative tematiche già esistenti sul territorio cittadino ma prima non coinvolte nella discussione del Bilancio (le centinaia di Club Sportivi, i Circoli Culturali, i Sindacati Professionali, alcuni gruppi ecclesiali di base) ma anche a recuperare una parte dei fondi per investimenti - sottratti alle discus-sione su base 'areale' dell'O.P. legato alle Regioni - a vantaggio di quegli Assessorati e Dipartimenti che fossero in grado di conquistarseli attraverso un altro tipo di discussione democratica frequentata da settori diversi della popolazione, e relazionata ad un orizzonte temporale e spaziale a più vasto respiro di quello immediato/emergenziale.
La creazione dei Consigli Popolari e di altre istanze partecipative parallele ha permesso di collocare anche le politiche associabili a molti di questi 'finanziamenti recuperati' (come nel settore della sanità e dell'istruzione, riformato fino alle indicazioni pedagogiche di base attraverso vari anni di Congressi cittadini sulla Scuola) nell'ambito di una democratizzazione del dibattito, senza per questo vincolare ogni intervento solo nell'ambito dell'urgenza e dell'emergenza, e quindi favorendo progressivamente il formarsi di linee di azione istituzionale più ragionate, riflessive e capaciti di interagire su piani diversi di coordinamento con obiettivi strategici e non solo con altri interventi puntuali contestuali.
Per quanto attiene alla 'frettolosità' di alcune fasi di intervento sul campo, il nuovo PRG (da poco approvato dopo quasi 8 anni di discussione pubblica e revisioni assembleari nei 'Congressi della Città') potrà rivelarsi come il 'luogo' per l'integrazione fra i vari progetti, anche se non gli va attribuito un ruolo 'salvifico'. La stessa informale promozione del 'corpo a corpo' fra tecnici e cittadini durante ogni fase degli interventi pun-tuali finanziati tramite l'O.P. ha costituito per certi versi un fattore 'riequilibrante' della celerità con cui molti progetti vengono approvati, mettendo in contatto quotidianamente le esigenze sottolineate dai rappresentanti dell'Amministrazione con necessità e desideri dei beneficiari dei progetti, e quindi consentendo alterazioni e adattamenti in corso d'opera mirati all'ottimizzazione dei risultati. Il settore delle pavimentazioni stradali e dei servizi igienici hanno rivelato come un intenso scambio di opinioni anche su questioni 'tecniche' possa cominciare a riempire di 'contenuti' uno spazio come l'O.P. che nei suoi primi anni di vita si è limitato a discutere ed elencare semplici priorità senza approfondire gli aspetti qualitativi legati alla riorganizzazione e alla costruzione del territorio. In questa direzione il Bilancio Partecipativo comincia oggi a far tesoro della crescita che 11 anni di dialogo continuato hanno favorito nelle popolazione, rendendola matura per affrontare il dibattito su aspetti della realtà via via più complessi.

Alcuni 'peccati veniali' dell'O.P.

Queste considerazioni a rispetto dei limiti più macroscopici dell'O.P. possono servire a ridimensionare alcuni altri 'difetti' minori rilevabili e a rassicurare sulla possibilità che essi vengano via via identificati e superati nell'ambito dello stesso processo 'naturale' di adattamento che annualmente si ha nel Bilancio Partecipativo attraverso le modifiche del suo Regolamento Interno, facilitate dalla struttura aperta e flessibile che il proces-so ha. A titolo di mero esempio esporrò di seguito alcuni altri 'nodi critici' di importanza secondaria:

1) Un tema sempre rimesso in discussione ma su cui l'Amministrazione non ha ceduto di un passo in questi 11 anni è quello concernente la 'gratuità delle prestazioni' dei rappresentanti dell'O.P. ad ogni livello. Sebbene essa aumenti, infatti, i 'costi sociali' della partecipazione per i più poveri, evita la 'professionaliz-zazione' dei partecipanti che toglierebbe genuinità e franchezza al dialogo con le istituzioni e rischierebbe una deriva burocratica degli stessi delegati e consiglieri e alla fine del processo tutto.

2) Un altro tema su cui il Comune è restio a fare concessioni è quello della durata delle cariche elettive po-polari, la cui elezione è peraltro 'sfasata' di quasi mezzo anno rispetto ai tempi di discussione del bilancio (che per la Legge brasiliana segue l'anno solare). La possibilità di prolungare il mandato per una volta con-secutiva, e di riprenderlo dopo un'interruzione appare già come una garanzia sufficiente per non dilapidare l'opera di formazione puntuale che il Comune garantisce ai delegati e ai consiglieri con appositi corsi per comprendere il funzionamento della macchina amministrativa comunale.

3) La mancanza di 'sovrapposizione temporale' (seppur breve) e quindi di 'coordinamento' e 'collaborazio-ne' tra rappresentanti uscenti e nuovi dell'O.P. è un fatto negativo spesso rilevato dal Consiglio Popolare di Bilancio nella valutazione realizzata ad ogni fine mandato; ma la possibilità lasciata ai consiglieri di con-vocare riunioni informali annuali per il 'passaggio di consegne' è ritenuta una garanzia sufficiente dal Co-mune per non dover trasformare il Regolamento Interno su questo punto.

4) Un aspetto di tipo organizzativo ancora sovente criticato è l'eccessiva rigidità sulla durata delle assemblee e - in rapporto a questa - la scansione temporale delle stesse, che lascia uno spazio eccessivo all'esposizione di informazioni generali ed alla lettura di documenti sovente non attinenti ai temi in agenda nelle specifiche occasioni, riducendo troppo lo spazio dedicato al dibattito che dovrebbe precedere le vota-zioni su ogni mozione. Il rischio che talora l'approvazione delle grandi questioni su cui potrebbe avere vo-ce il Consiglio Popolare (dove i rappresentanti del Comune non hanno diritto di voto) si riduca a mera rati-fica delle proposte dell'Amministrazione Comunale non è peregrino, anche se la mancanza di 'regole for-mali' di organizzazione delle sedute lascia sempre aperta la possibilità di porvi un argine.

5) Un limite congiunturale di cui andrebbe tenuto conto nella gestione delle Assemblee dell'O.P. (ed in par-ticolar modo del Consiglio di Bilancio) è il rischio di 'conformazione' alla volontà dei più e talora a quella 'presumibile' dell'Amministrazione, che può costituire una 'deviazione' naturale di alcuni rappresentanti popolari. Di per sé, infatti, la creazione di 'tifoserie' nell'O.P. non è un fatto grave, visto che la sfera pub-blica in cui si manifestano in qualche modo toglie l'utilitarismo dall'oscurità della politica clientelista (IBASE, 1995) e lo trae alla luce del dibattito democratico dove deve confrontarsi con livelli superiori di coscienza dei problemi che segnano il quotidiano sociale della città e delle soluzioni necessarie. Ma è do-vere preciso dei rappresentanti del Comune presenti al tavolo dei vari dibattiti fare in modo di non avallare neppure lontanamente l'ipotesi di 'manipolazione dei giochi', prestando attenzione al rispetto massimo delle regole deontologiche e formali per dar voce alla diverse contro-voci della democrazia, che sovente abbondano tra i rappresentanti popolari ed in qualche caso si sono lamentate del clima di 'accerchiamento' che si crea in alcune sedi di dibattito e può non favorire la libera espressione dei dissenzienti contro le opi-nioni più diffuse.

6) L'O.P. - a dispetto della sua struttura 'informale' - è un processo per molti versi formalistico, che rispetta un rigido copione di ruoli, eventi e scadenze temporali, all'interno delle quali le assemblee rappresentano il momento più 'anarchico', anche se progressivamente sempre più disciplinato. Questo col tempo ha portato ad alcuni momenti di 'grigiore', per via di una tendenza alla ritualizzazione di alcune sue fasi. Una rifles-sione andrebbe condotta soprattutto sui meccanismi di svolgimento delle Plenarie del secondo turno, in cui troppo spazio viene preso in genere dalla disputa 'elettorale' fra squadre di candidati a Consigliere; il ri-schio è che la consegna delle richieste gerarchizzate si riduca ad un atto solo formale o simbolico di conse-gna di un documento al Sindaco.

7) Come ha ben rilevato la rivista dell'ONG 'Cidade' che monitora da anni le assemblee del Bilancio Parte-cipativo a Porto Alegre (De Olho no Orçamento n° 7/98), nell'O.P. finora l'aspetto intellettuale e culturale dell'incontrarsi è risultato eccessivamente relegato al ruolo di appendice fornita dal settore governativo, mancando così di esprimere in modo genuino aspetti della cultura popolare, che pur è valutata in assoluto dall'Amministrazione portalegrense come molto importante strategicamente.

8) Un aspetto interessante è anche la capacità 'frenante' che può passare a svolgere in certi casi all'interno dell'O.P. la ricerca di equità distributiva, qualora si trasformi in un mito dell'uguaglianza ad ogni costo. Ad esempio, se un consigliere dell'O.P. porta dati aggiornati sulle carenze abitative o l'aumento reale della popolazione nella sua Regione, queste non possono essere prese in considerazione dal Consiglio per valu-tare emergenze ed esigenze della stessa in rapporto alle altre, se anche gli altri dati non sono 'aggiornati'. In questo caso, la ricerca di una maggior vicinanza con le necessità della popolazione tentata dal consiglie-re si scontra con un aspetto 'formale' dell'O.P. che tiene le azioni dell'Amministrazione più distanti dalla realtà delle situazioni concrete in cui versano i cittadini. La formalizzazione di questo 'scarto' dal reale si può rintracciare nei criteri tecnici dell'O.P. dove si fa riferimento specifico alla fonte di dati che si può prendere per determinare le priorità di intervento che emergono dal confronto fra i delegati e i consiglieri dell'O.P. e che convergeranno nel Piano di Investimenti. Oggi, per fortuna, nel Consiglio esiste una Com-missione per l'aggiornamento dei dati, ma è certo che la voce dei Criteri Tecnici riferita ai criteri restrittivi e vetusti dell'Istituto Brasiliano di Statistica (IBGE) va eliminata dal Regolamento Interno dell'O.P.

9) Una critica viene mossa oggi anche ad uno dei pilastri positivi riconosciuti all'O.P., cioè la sua capacità di 'moltiplicatore del dibattito' fra Istituzioni e cittadinanza. La moltiplicazione di strutture partecipative in-torno ai vari Assessorati, Dipartimenti e Fondazioni Municipali corre, infatti, il rischio di costituirsi come strumento di frammentazione e polverizzazione della cittadinanza attiva esistente nella città. Questo anche in considerazione del fatto che è difficile discutere politiche senza discutere di risorse, e siccome discutere politiche è il compito principale affidato ai Consigli settoriali che si configurano come strutture proprie di partecipazione intorno a Dipartimenti e Assessorati (in aggiunta alla cornice costituita dall'O.P.), vi è il concreto rischio che la presenza di tali strutture finisca per legittimare il margine di arbitrio degli Assesso-rati intorno ad una parte dei fondi municipali, quelli gestiti dalle Assemblee Tematiche e quelli destinati al-le priorità oltre la terza fra quelle indicate dai cittadini, relativamente alle quali la forza delle strutture di ar-ticolazione del Comune finisce per essere preponderante e prevaricare i criteri di carenza che costituiscono gli strumenti di decisione e controllo in mano alla popolazione per l'allocazione della percentuale maggio-re di fondi di investimento. In tal senso le critiche hanno un duplice obiettivo; da un lato l'Amministrazione, le cui strutture mostrano di aver cominciato furbescamente a riorganizzarsi per recupe-rare almeno una fetta del potere perduto, dall'altro la stessa acquiescenza di molti cittadini che non com-prendono che la continua riconferma della 'triade storica' di interventi prioritari (pavimentazione-casa-urbanizzazione primaria) nelle prime posizioni dell'Orçamento Participativo può essere un pericolo perché spinge gli altri Assessorati a giocare d'astuzia per poter trovare dei fondi, magari frammentandosi in consi-gli e consiglietti che hanno forme diverse di nomina dei componenti, lasciando nel contempo troppo potere a singole strutture che si rafforzano come 'quarti poteri' dentro l'Amministrazione.

10) Un altro pericolo che si profila possibile riguarda il complessificarsi progressivo delle strutture di rappre-sentanza inserite nel meccanismo dell'O.P. ed attiene al dialogo fra le stesse. Se non è fondata l'accusa che l'O.P. muova verso un sistema frammentario, localizzato e particolaristico ed una concezione 'parrocchia-le' della città, richiede comunque tempo ed un processo graduale di apprendimento la capacità di una valu-tazione più globale dell'interesse pubblico cittadino nelle sue diverse articolazioni. I dibattiti 'tematici' all'interno dell'O.P. hanno dimostrato in questi anni una trasformazione in atto in direzione della capacità di mettere in discussione questioni più vaste delle necessità immediate dei diversi quartieri, a partire pro-prio dalla discussione sulla 'regolarizzazione dei suoli' come tramite fra i problemi specifici e i cambia-menti su scala più vasta della città, anche sul piano della creazione di nuove alternative economiche e dell'aumento degli investimenti nei settori della salute e dell'educazione.

11) Un'ultima osservazione critica piuttosto diffusa (soprattutto nell'ambito dei movimenti popolari) non riguarda direttamente il meccanismo dell'O.P., quanto piuttosto l'attenzione quasi 'totalizzante' che gli hanno rivolto sia l'Amministrazione che i cittadini di Porto Alegre. Questo espone al rischio concreto di un 'monopolio del dibattito cittadino' da parte dell'O.P. che tolga contemporaneamente ai cittadini la forza e la volontà di riversare energie anche in altre istanze di discussione (specie quelle dai risultati meno 'imme-diati'), ma soprattutto indebolisca i movimenti popolari intenti a lotte di più vasto respiro della concessione dei benefici immediati che offre il Bilancio Partecipativo (il quale - va ricordato - non crea nuove entrate al Comune ma semplicemente serve a gestire quelle esistenti) mettendone a rischio l'autonomia dalla poli-tica ufficiale e la capacità di alimentare la nascita di nuovi leader. È, del resto, riconosciuto che a Porto A-legre, oggi, i movimenti popolari continuino a presentare un carattere contradditorio che sembra avere dif-ficoltà a muoversi e articolare le proprie richieste al di fuori delle linee guida e dei parametri di questa sfe-ra governativa, confondendo spesso livelli diversi anche attraverso il ricorso agli stessi leader e rischiando una diminuzione di autonomia organizzativa delle associazioni di base (per ora almeno non interagente con la sua prospettiva critica) rispetto a quelle inserite nei meccanismi dell'O.P.

Le nuove sfide

Oggi - celebrato il suo decennio di attività - il Bilancio Partecipativo si trova ad affrontare le sfide che la riconosciuta maturità raggiunta gli pone di fronte, con tutti i rischi connessi. Le più importanti - oltre al mi-tigamento progressivo dei limiti fin qui rilevati - sono certo quelle relative alla sua codificazione, all'espansione di livello dell'azione e all'interconnessione con gli altri strumenti-base della politica urbana. Per quanto concerne il problema dell'ampliamento di scala dell'azione concertata e partecipata sperimentata con l'O.P, la recente elezione della coalizione capeggiata dal PT alla guida dello Stato del Rio Grande do Sul ha offerto l'opportunità di sperimentare positivamente in due anni un'estensione dei meccanismi del 'bilan-cio partecipativo' su scala statale (OP/RS). L'esperimento, pur scontrandosi con mille difficoltà politiche e giudiziarie, è risultato alla fine positivo, rivelandosi un'operazione maieutica che ha dato forma ad un biso-gno che con nomi diversi era emerso nel corso del tempo (sotto forma di Audizioni della società civile e di Consigli Regionali o di settore) e che nell'OP/RS ha trovato una sua positiva formulazione, per fortuna come strumento flessibile e proceduralmente aperto ai cambiamenti in corso d'opera. L''ampliamento di scala' del meccanismo di Bilancio Partecipativo ha comportato alcuni ostacoli interni da superare; 1) la difficoltà tec-nica di organizzare un processo di partecipazione così ampio; 2) l'ostilità di molte amministrazioni locali di opposizione, che hanno complicato il coordinamento dei processi decisionali pur però accettandolo perché proveniente da un Ente di livello superiore e con potenzialità coercitive; 3) la necessità di radicarsi in aree spesso prive di qualsiasi tradizione strutturata di auto-organizzazione e di mobilitazione a livello sia globale che locale; 4) i problemi logistici dovuti al fatto che i rappresentanti della popolazione si impegnano nella discussione a titolo gratuito con tutte le difficoltà, i tempi e i costi personali connessi ai grandi spostamenti necessari per riunire tutti i delegati e i consiglieri nei forum decisionali.
Tutto ciò non ha certo eliminato le grandi potenzialità del Bilancio Partecipato a livello statale, anche nell'ottica della sussidiarietà e del coordinamento fra livelli di responsabilità con competenze diverse. Nelle 622 Assemblee tenutesi nel 1999, ad esempio, oltre 190.000 cittadini hanno accolto con entusiasmo il nuovo processo partecipativo, e il primo Bilancio è stato approvato il 29/11/99 (sotto gli occhi vigili di oltre 320 osservatori convenuti con ore di anticipo per trovare un posto nella tribuna dell'Assemblea Statale) senza nessun voto contrario e solo 4 astenuti, trasformando l'approvazione in un momento di inattesa festa con abbracci tra gli avversari politici, e un folla di alcune migliaia di persone in strada che seguiva la votazione su un megaschermo.
Dalle riunioni è subito emerso non solo il potenziale di complementarità fra aree tematiche di competenza municipale e statale ma anche la capacità che le assemblee hanno di direzionare il governo statale nell'approntamento di politiche fondamentali come quelle di promozione dell'occupazione, di diritto all'alloggio e di difesa del territorio, che oggi paiono i punti deboli di una politica federale tutta concentrata su questioni monetarie e di riduzione del debito. Più di recente, invece, l'O.P/RS sta mostrandosi un utile appoggio per la coalizione al governo nello Stato, per superare alcune difficoltà poste dall'uscita di un partito alleato dalla maggioranza, che ha reso l'opposizione numericamente predominante a livello del Consiglio Statale che per legge deve approvare i Bilanci annuali.
Il consolidarsi nei prossimi 3 anni del processo di Bilancio Partecipativo a livello Statale - oggi ancora im-maturo, caotico e alla ricerca di una 'configurazione di equilibrio' - sarà l'occasione per verificare l'importanza del ruolo pioniere e propositivo determinante che i municipi possono oggi ricavarsi per una riforma dal basso dei rapporti fra livelli politici e fra essi e la popolazione, anche 'testando' per primi nuovi strumenti di gestione amministrativa. In quanto luogo del contatto diretto fra popolazioni locali e istituzioni essi hanno, infatti. l'opportunità di conoscere le diverse caratteristiche dei vari territori, e di ripristinare un rapporto di fiducia fra società 'istituente' e società 'istituita' a partire dalla creazione di strutture che sappia-no porsi in sintonia con le forme peculiari di autorganizzazione e mobilitazione di quest'ultima. Questo vale a maggior ragione per Comuni vasti e complessi. Il caso di Porto Alegre, del resto, ha una sua forte valenza 'dimostrativa' proprio in quanto la sua ormai decennale esperienza è adatta ad illustrare concretamente la possibilità di contrastare il teorema secondo cui una democrazia partecipativa sarebbe irrealizzabile nella complessità delle metropoli e dei territori regionali per la molteplicità degli interessi, il numero di abitanti e la complessità dei temi da affrontare.

La riscossa del territorio

Un'ultima riflessione è necessaria riguardo alle sfide che - nell'ambito di una maturazione dei processi di democrazia diretta finora sperimentati - si rivolgono al coordinamento con gli altri strumenti di gestione ur-bana, nel tentativo di dare adito ad una riscoperta del territorio nelle sue specificità locali e di cooptare i tec-nici per favorire un dialogo più serrato coi cittadini, che eviti alcuni degli errori favoriti dalla dimensione 'emozionale' che può prendere piede nei processi partecipativi.
In questa direzione grande interesse rivestono tutte le pratiche mirate a favorire la crescita del numero e del ruolo degli agenti intermedi per il coordinamento dei rapporti fra amministrazione e cittadini e la pratica del 'corpo a corpo' con la popolazione in seminari formativi, forum permanenti di discussione su problemi spe-cifici (come il Comitato Popolare sulla Casa - COMHATAB) e visite in loco, specie nelle aree ancora mar-ginali della città. Esse contribuiscono, infatti, a recuperare i tecnici al loro ruolo, a promuoverne gli aspetti 'creativi' e a metterli in contatto diretto coi cittadini e le istanze locali. Intorno al '93-'94, attraverso il Con-gresso della Città (oggi giunto alla 3° edizione), si è anche posto mano al lungo processo per coordinare l'O.P con altri strumenti di sviluppo delle politiche urbane, emulandone i caratteri di meccanismo aperto, innovatore e radicato nella storia del luogo. Accogliendo i suggerimenti provenienti dagli oltre 5 anni di di-scussione interna al progetto 'Città Costituente' (che se non è riuscito ad aggregare grandi masse di popola-zione è però servito a recuperare la fiducia di molti tecnici nell'operato dialogico dell'Amministrazione) il nuovo Piano Regolatore di Sviluppo Integrato di Porto Alegre - in vigore dal marzo 2000 - si pone oggi co-me il più significativo strumento per propiziare questo cambiamento. E anche per sintonizzare i processi di Bilancio Partecipativo - finora un'isola vissuta da molti settori del Comune come vincolo o come alibi per scaricare le proprie responsabilità - con le linee d'attuazione di molti Assessorati e Dipartimenti che finora hanno mostrato di agire con una fondamentale unitarietà di concezione ma con poco coordinamento fra loro e persino ai vari livelli interni ad ognuno di essi.
Quella di mettere temporaneamente da parte per alcuni anni il territorio fisico per operare sulla formazione della coscienza dei cittadini è stata una scelta ben ponderata della prima Amministrazione Popolare. Questa - trovandosi al governo con una buona dose di inesperienza e i deficit della gestione precedente - ha coscien-temente optato per un'ottimizzazione delle scarse energie, concentrandosi sulla ricostruzione del senso di responsabilità e del nesso fra diritti e doveri della cittadinanza di Porto Alegre. La convinzione era che lavo-rare sul corpo sociale spesso dà più risultati e produce una moltiplicazione degli effetti positivi molto supe-riore alle stesse opere fisiche, ed è comunque prioritario perché queste possano essere 'fatte proprie' dai cit-tadini e sintonizzarsi col territorio, limitando in seguito le difficoltà e i costi di manutenzione e gestione . Oggi popolazione e Amministrazione sembrano essersi rese conto che è giunta l'ora di recuperare i contenuti della discussione comune una volta che si sono rodati a sufficienza i meccanismi di questa; e di legarli alle specificità del territorio nell'azione di governo per la costruzione di politiche municipali che sappiano radi-carsi nei luoghi a vantaggio dei quali sono state elaborate, anche per dare un senso a parole che spesso non vanno oltre la loro parvenza di slogan a presa rapida e di presunta intelligibilità internazionale come 'soste-nibilità' e 'sviluppo locale'.
Questo recupero della dimensione verticale dell'azione sul territorio ha oggi un senso e concrete possibilità di essere accettata proprio a seguito del lavoro di coscientizzazione reciproca propiziato in questi 12 anni di operato dell'Amministrazione popolare. Il Piano Regolatore di Sviluppo Integrato di Porto Alegre - con il suo carattere a metà fra il piano strategico e il piano-processo - sembra il luogo adatto per questo salto di qualità dell'azione istituzionale, sia perché formalizza un legame con le 16 regioni urbane autodeterminate in sede di Bilancio Partecipativo, sia perché di questo assume i caratteri di apertura, flessibilità e definizione progressiva da attuarsi con la partecipazione dei cittadini; in particolare per quanto attiene alla questione della valorizzazione ambientale (che sostituisce il vincolismo passivo del precedente strumento urbanistico) e alle zone di interesse sociale - coi loro parametri negoziabili - necessarie per riassumere nella città i territo-ri dell'informale senza più il marchio di aree illegalmente prodotte.
Il Piano sembra in tal senso registrare un processo già da tempo in sperimentazione nelle linee di intervento del governo, che sta portando alla lenta reintroduzione della valutazione ex-post (finora bandita per questioni economiche e di mancanza di una cultura in tal senso) come componente integrante di ogni azione politica. E anche alla valorizzazione dell'educazione ambientale come 'moltiplicatore di effetti' entrato in questi ultimi due anni come denominatore comune pressoché in tutti i programmi di azione sul territorio dell'Amministrazione, attraverso équipe specializzate di giovani entusiasti che studiano l'ambiente di vita come un tutto unico - fino ad includere persino la valorizzazione di alcuni aspetti estetici delle favelas lette come luoghi di produzione di una parte della cultura cittadina - e tentano di crescere con la popolazione in-vece di limitarsi ad 'insegnare qualcosa' usando tecniche di comunicazione standardizzate che riducono la comunicazione a mero 'consensus building'. Molto può perciò offrire per il futuro la sintonia O.P.-Piano Regolatore, che da un lato sembra in grado di tradurre l'affermata preservazione del concetto di policentri-smo urbano sul terreno delle politiche in moltiplicazione dei luoghi del dialogo (arginando anche i pericoli di 'monopolio del dibattito' da parte dell'OP), e dall'altro ha il potenziale di rafforzare l'efficacia delle politi-che territoriali facendo sì che i cittadini si approprino dei loro significati e contribuiscano a monitorarle e a correggerne il tiro.
In questo nuovo quadro, non pare da sottovalutare il recente organizzarsi anche di alcuni quartieri medi e ricchi per presentare le loro istanze in sede di Bilancio Partecipativo. Questo fatto, oltre ad essere un ricono-scimento della forza reale acquisita dallo strumento nella distribuzione 'trasparente' dei fondi municipali, ne evidenzia la potenzialità come luogo privilegiato del dialogo fra la città formale e la città informale, capace di superare questo stesso dualismo suggerendo al potere politico quelle misure e quelle strategie di azione che da anni caratterizzano lo 'scarto di qualità e di onnicomprensività dei problemi' esistente fra le politiche di valorizzazione della città informale adottate a Porto Alegre e quelle di mera regolarizzazione (spesso ac-cettata di malavoglia) di tante altre città latinoamericane.
In sostanza, la sintonizzazione in atto fra discussione collettiva del bilancio e strumenti urbanistici sembra in grado di consolidare reciprocamente entrambi come strumenti della città intesa quale un tutto unitario e al contempo polimorfico, dove il denaro pubblico non si dirige tanto a singoli settori di intervento, quanto a costruire una politica specifica per ognuno di essi; ridando alla spesa pubblica il suo ruolo non più rivolto al singolo cittadino ma all'organizzazione della società di cui promuove il riequilibrio. Questo rimanda alla potenzialità di evitare la riduzione dell'urbanistica ad urbanizzazione (caratteristica di molte politiche di regolarizzazione fondiaria di altre città brasiliane) e di propiziare un passaggio dell'ambiente da mero terreno di attuazione delle politiche territoriali ad orientatore delle stesse; cosa che finora appariva difficile da realiz-zare essendo quest'ultimo percepito come un lusso per salvaguardare il quale sarebbe stata necessaria la ri-mozione di vaste aree di abitazioni popolari con operazioni di polizia, oggi sostituite da azioni civili di nego-ziazione e convincimento.
In questo momento, i processi lenti e graduali con cui le Amministrazioni di oltre 70 città nel mondo e varie reti di organizzazione 'di base' (in Africa come in Francia, Spagna e Svizzera) vanno approfondendo lo stu-dio dell'esperienza di Porto Alegre, chiedendo consulenze dirette e scambiandosi informazioni su tentativi e formule di adattamento del sistema di Bilancio Partecipativo a realtà territoriali culturalmente, socialmente e politicamente diverse dalla città brasiliana, sono da ritenersi una garanzia per il futuro. E non solo di una volontà diffusa di cambiamento del rapporto tra istituzioni e società civile, ma anche di una serietà di analisi che non si accontenta più (come negli anni passati) di cercare di 'imitare' l'esperienza di Porto Alegre in modo frettoloso e acritico, ma attinge allo spirito dell'esperienza brasiliana per cercare di 'emularla' con la coscienza di quanto sia precario il mito moderno della 'replicabilità assoluta', ripetuta causa di fallimento dell'applicazione di modelli ritenuti 'esportabili sic et simpliciter' ma incuranti di stabilire un rapporto co-struttivo con identità locali e patrimoni sociali diversificati.
Del resto - come sottolineano a Porto Alegre a proposito del loro 'fiore all'occhiello' - 'La felicità non deve essere considerata come un porto sicuro, ma come un modo di navigare'.

 

Note:

1) La Costituzione Federale Brasiliana e quella Statale del Rio Grande do Sul (art. 149) prevedono che la discussione del bilancio pubblico sia di competenza dell'Esecutivo Municipale; con l'istituzione dell'Orçamento Participativo, pertanto, l'Amministrazione Popolare ha fatto una scelta che era nei suoi poteri per arricchire il rapporto tra istituzioni e cittadini attraverso una forma di contratto sociale in cui la volontà politica dei governanti resta fondamentale - in particolare in fase di attivazione del processo - perché esso sia efficiente e fertile (U. De Souza, 1997). Per motivi simmetrici, il Tribunale di Giustizia dello Stato ha annullato nel marzo del 1998 una legge comunale che proponeva l'O.P. nella città di Canoas - nell'area metropolitana di Porto Alegre - perché proposta da un consigliere dell'opposizione e non dal Sindaco in carica Lagranha.

2) Quando all'entrata di ogni Assemblea Plenaria viene data la scheda di voto non sono richiesti strettamente i documenti d'identità, ma basta l'autodichiarazione di appartenenza ad un determinato quartiere cittadino; una maggior 'fiscalità' rischierebbe, infatti, di escludere molti abitanti proprio della città informale privi di indirizzo ufficiale o di documenti tout court.
3) È il caso - a quanto affermano alcuni rappresentanti dell'O.P. e tecnici del Dipartimento della Casa - della favela 'Zero Hora' nel centro di Porto Alegre, che da anni attende progetti di ricostruzione ma non riesce a vedere i suoi abitanti partecipare per rivendicare i loro diritti, anche a motivo delle rappresentanze comunitarie elette che non incentivano la partecipazione all'O.P.
4) Ad esempio, è accaduto agli inizi degli anni '90 che la pressione popolare abbia costretto a capitolare il Dipartimento delle Acque che - facendosi scudo dei 'criteri tecnici' che rappresentano in molti casi il potere di 'veto' del Comune alla realizzazione di richieste popolari - rifiutava di portare reti di adduzione idrica in una zona rurale. Davanti alla minaccia delle donne del quartiere di lavare i loro abiti nella fontana di fronte al Gabinetto del Sindaco e dopo alcune manifestazioni di protesta, il Comune ha - infatti - proceduto a realizzare un'opera irrazionale ed antieconomica: 5 Km di tubature per approvvigionare un piccolo insediamento, affidate per giunta ad una ditta non cittadina visto che alla gara d'appalto non si era presentato alcun portalegrense (Abers, 1998b).
5) L'inchiesta CIDADE-FASE/RS del 1995 ha rilevato che tra i partecipanti all'O.P. solo il 18% possedevano una rendita familiare da 3 a 5 salari minimi ed il 12% una scolarità di livello superiore a quello dell'obbligo, mentre oltre il 40% avevano redditi inferiori ai 3 salari minimi e quasi il 25% non avevano terminato la scuola elementare.