Sbilanciare la politica per riequilibrare il territorio.
La ripoliticizzazione dei bilanci come 'nodo' di cambiamento delle politiche locali

Giovanni Allegretti *

Molti hanno sentito ormai parlare del Bilancio Partecipativo, ma pochi - soprattutto nel nostro Paese - conoscono davvero la complessità, le sfide e risultati finora ottenuti attraverso questa innovativa modalità di gestione dei bilanci (e in particolare dei Piani di Investimento in Opere e Servizi).
Soprattutto, in pochi erano fino ad oggi disposti a non considerarlo una creatura 'esotica', negando così automaticamente validità ai principi universali che ne sostanziano le forme storicamente assunte, spesso molto diverse tra loro nei diversi contesti geografici e sociali.
Oggi, invece, si può dire che molti osservatori vadano ritrovando dentro ai processi di Bilancio Partecipativo le tracce di alcune delle elaborazioni teoriche provenienti dal nostro continente, a cui i primi concreti 'sperimentatori' sudamericani hanno sempre affermato di essersi ispirati; e in una sorta di 'triangolazione' ne riscoprono la forza di innovazione, quasi 'digerendoli' attraverso la mediazione della forte carica di concretezza attribuitagli dallo spirito fattivo di chi - nel Sud del Mondo - vi ha attinto, cercando di tradurli e dar loro 'corpo' nella realtà delle politiche sul territorio.
Contemporaneamente, un maggior numero di amministratori e di cittadini va mettendo a fuoco alcuni dei principi indispensabili che è stato necessario rispettare nei diversi contesti perché i processi di Bilancio Partecipativo potessero imporsi all'attenzione internazionale come strumento privilegiato per favorire una reale apertura della macchina istituzionale alla partecipazione diretta ed effettiva della popolazione nell'assunzione di decisioni sugli obiettivi e la distribuzione degli investimenti pubblici, superando le tradizionali forme solo 'consultive' e creando un ponte tra la democrazia diretta e quella rappresentativa, ovvero un 'luogo' in cui poter ricostruire nel tempo e in maniera collettiva il concetto di 'bene comune' (o meglio: di 'beni comuni'), trasformando le 'tensioni sociali in 'progetto condiviso' all'interno di spazi autogestiti dalla società civile ma marcati da una forte interazione dialogica con le istituzioni.
In tal senso, il secondo Forum Sociale Mondiale (FSM) e il Forum delle Autorità Locali per l'Inclusione Sociale (FAL) sono stati formidabili luoghi di apprendimento. Apprendimento a due sensi: per chi vi partecipava ma anche per chi ne organizzava le attività o era presente ai momenti di formazione e dibattito con un ruolo apparentemente di solo 'formatore'.
Il discorso resta valido anche per quegli ambiti dove - a prima vista - poteva percepirsi un'asimmetria non secondaria tra 'docenti' e 'discenti'. Ad esempio, il tema trasversale della 'partecipazione attiva alla trasformazione della democrazia', che ha attraversato molte delle sessioni dei due forum portoalegrensi, assumendo l'aspetto di questione cruciale per la discussione tra i partecipanti, e venendo rafforzato nella sua dimensione simbolica dalla riconferma - anche per il 2003 - della città di Porto Alegre (ormai internazionalmente nota come la città della democrazia partecipativa) quale sede per il terzo incontro del 'movimento internazionale per una nuova globalizzazione'.
Guardando con occhio disattento, i delegati e gli uditori provenienti dall'Europa e dal Nordamerica potevano parere relegati in una condizione di 'minorità' rispetto a quanti - soprattutto gli omologhi sudamericani - provenivano da realtà di paesi periferici e semiperiferici dove, spinti dalla necessità, vanno sperimentandosi concretamente e coraggiosamente nuove forme di rapporto tra cittadinanza e istituzioni, mirate alla ricostruzione di una fiducia tra i due poli prima ancora che alla messa in opera di nuovi 'strumenti' (efficaci ed efficienti) di governo del territorio.
L'impressione risulta però fallace, esaminando meglio l'entusiasmo e lo 'spirito' con cui gli 'sperimentatori' sono andati proponendo al di fuori dei loro ambiti locali le conquiste - lente ma progressive - delle proprie elaborazioni teorico-pratiche. In un contesto marcato dalla volontà diffusa di costruire reti orizzontali di cooperazione per lo scambio, la socializzazione e la messa in discussione di esperimenti contestualizzati di democratizzazione dei poteri locali, anche le modalità più 'aggressive' di narrazione e condivisione delle proprie esperienze (come quelle orchestrate dai ciceroni dei due principali eventi: il Comune di Porto Alegre e lo Stato del Rio Grande do Sul) sono così apparse esenti da atteggiamenti impositivi e sciovinistici intenti a trasformare la 'promozione' in 'propaganda'.
Si potrebbe semmai dire che le città che - negli ultimi anni - hanno sperimentato con maggior successo processi di Bilancio Partecipativo (e sono ormai oltre 140 nel solo Brasile) si sono presentate ai due appuntamenti valorizzando il loro ruolo di 'testimonianze concrete' di un processo di ricerca-azione in cui molti contesti sono impegnati nel mondo, ma che solo in un numero ridotto di casi riesce a tradurre le sue innovazioni dal piano della teoria a quello 'sperimentale' della reale azione di riforma delle relazioni tra società istituente e società istituita.

Dall'autarchia alla condivisione: una nuova responsabilità per l'Occidente

Uno degli aspetti emersi con chiarezza nel corso del 2001 - e resosi ben 'visibile' nel FSM e nel FAL del gennaio-febbraio 2002 - è stato il processo di 'apertura all'esterno' e di 'condivisione' dei propri percorsi sperimentali, messo in movimento con gradualità da alcune amministrazioni locali brasiliane che in passato avevano mantenuto una posizione più defilata, incentrata su una sorta di 'autarchia sperimentatrice' o - al massimo - attenta alla comunicazione e alla promozione internazionale dei risultati ottenuti nel proprio percorso di riforma dei meccanismi decisionali di livello locale. Il fenomeno nuovo è che - alla 'comunicazione monodirezionale' - si sono aggiunti quest'anno spazi di critica e di autocritica da parte di alcune 'città sperimentatrici' che prima hanno voluto costruire, temprare e mettere alla prova in autonomia processi nati con caratteristiche adatte al territorio e al patrimonio sociale locale, ed oggi hanno accettato non solo di riconoscere l'arricchimento critico portato dall'interesse suscitato da questi processi nel mondo della politica e della ricerca (spesso in contesti geograficamente distanti), ma soprattutto hanno accettato di coinvolgere in modo diretto queste realtà interessate in un processo di critica costruttiva per perfezionare ed ampliare l'orizzonte dei percorsi finora autonomamente sperimentati.
Ad esempio, nel corso del 2001, il Comune di Porto Alegre ha messo in piedi una 'Commissione di revisione del processo di Bilancio Partecipativo' che - anche giovandosi di un seminario internazionale aperto a tutti i ricercatori stranieri che hanno attentamente studiato il nuovo strumento cittadino - ha portato ad una parziale ma importante trasformazione dei meccanismi di articolazione del Bilancio Partecipativo per il 2002, positivamente accolti e fatti propri dagli abitanti.
Così, mai come quest'anno, alle centinaia di amministratori locali provenienti dall'Europa o dal Nordamerica (ma anche ai parlamentari o ai ministri presenti al FSM e al FAL) è risultata evidente la responsabilità crescente davanti a cui li pone il rafforzarsi delle reti di città transnazionali che puntano a trovare nuove e creative soluzioni per combattere l'esclusione sociale che i principi ormai dilaganti della sussidiarietà e del partenariato (nella loro asimmetria tra distribuzione di nuove responsabilità e trasmissione di risorse per farvi fronte) tendono sempre più a rafforzare. Una responsabilità che oggi è chiamata a contribuire 'in maniera diretta e fattiva' alla riforma dei modi di fare politica, pressata dal confronto con quei Paesi in cui l'emergenza e lo stato di necessità di parte consistente della popolazione hanno accelerato il 'salto di qualità' necessario a passare dalle intelaiature teoriche alla concretezza delle trasformazioni in senso 'partecipativo' ed 'includente' delle procedure di assunzione delle decisioni che influiscono sul territorio, sia sotto il profilo della gestione della quotidianità che dell'impostazione delle scelte strategiche.
Del resto - oggi - le innumerevoli varianti con cui i processi di Bilancio Partecipativo in America Latina vengono riproposti, emulati o riadattati nei diversi contesti e alle diverse scale (municipale, intercomunale, di area vasta) tendono sempre più a farli percepire all'opinione pubblica internazionale non solo come principali strumenti della ricostruzione di 'senso' della politica agli occhi della società civile, ma come processi di cogestione dei territori locali e 'nodi' di aggregazione di innovazioni ben più vaste e radicali del mero riformismo che ne connota il ruolo di 'nuovi strumenti' delle politiche locali.
È così che le amministrazioni locali europee ricevono crescenti pressioni dai movimenti organizzati della società civile affinché apprendano, studino e cerchino di emulare i principi alla base dei Bilanci Partecipativi, possibilmente coniugandoli con tradizioni locali che sovente già da tempo si esercitano nel campo della co-progettazione urbanistica partecipativa o della co-gestione dei servizi alla persona.
Lo stimolo al rinnovamento dei modi di gestione del territorio appare tanto meno ignorabile, quanto più i principi su cui si basano le riforme sperimentate in America Latina sembrano venire incontro contemporaneamente sia alle richieste della 'base' che alle indicazioni presenti in vari documenti europei che hanno richiesto lunghi anni di elaborazione, come il recente "Schema di sviluppo dello spazio europeo" (SDEC o SSSE, 1993/99), i Regolamenti dei Fondi di Coesione e di quelli Strutturali, e le Linee Guida per l'Accesso al Fondo Europeo per lo Sviluppo Regionale o la Urban Community Initiative.
Se questa chiave di lettura è plausibile, può aiutare a spiegare il perché del grande interessamento che oltre 75 amministratori italiani hanno tributato ai Forum di Porto Alegre, recandovisi a dispetto dei lunghi strascichi polemici che ciò ha causato loro all'interno delle proprie realtà locali.

Riforme per uomini 'di buona volontà'
L'accostamento della situazione in cui sono maturate in Sudamerica e in alcune zone dell'Africa le esperienze di rinnovamento in senso partecipativo delle politiche locali, e gli stimoli che in territorio europeo provengono da elaborazioni e programmi di ambito 'comunitario' può suonare stonato. La base comune fra i due ambiti si può leggere nel fatto che nei due casi le indicazioni di politica territoriale non sono vincolanti, ma richiedono un'adesione spontanea, frutto della volontà politica di auto-rinnovarsi. Entrambi attingono, infatti, al ruolo della città quale elemento strategico "nodale" per garantire lo sviluppo locale (ma inscindibile da un 'pensare e globalmente' che connetta strategie di "regionalizzazione dei programmi di sviluppo locale" e "internazionalizzazione" degli stessi). Entrambi fanno poi proprie le conclusioni di lunghi dibattiti disciplinari, come quelle sulla crisi dell'urbanistica tradizionale e del piano regolatore 'disegnato', 'impositivo' e 'razional-comprensivo', sulle tappe di crisi del rapporto rurale/urbano, sulla segregazione sociale e la decadenza delle periferie, sulla scomparsa dei tradizionali modelli occupazionali fordisti, sulla globalizzazione delle comunicazioni e della produzione ecc..
Entrambi puntano - infine - alla 'valorizzazione del capitale sociale', allo sviluppo sostenibile, all''approccio orizzontale' nella soluzione dei problemi sociali, alla presa in carico delle istanze delle comunità locali attraverso processi partecipativi allargati, alle pari opportunità e alla crescita della qualità della vita.
La disparità che li separa sta forse nell'approccio: che in America Latina ha teso fino ad oggi ad essere 'dal basso verso l'alto' (facendo tesoro delle pressioni della società civile ai fini di una riforma delle istituzioni) e che in Europa attinge spesso a stimoli 'top-down', che da livelli lontani di governo tendono ad offrire strumenti o incentivi per riforme della 'macchina burocratica' e dei 'sistemi decisionali' di ambito locale, per metterli in grado di rispondere meglio alle sfide della sussidiarietà e alle riforme della 'governance' della 'sfera di prossimità' che il crescente fossato che va creandosi tra cittadini e politica rende quasi inevitabile.
Lo 'scarto' tra questi due approcci si traduce in una differenza di accento che fa sì che analoghe riforme dei meccanismi decisionali locali nascano da ambiti motivazionali diversi (la necessità di maggiore efficienza per l'Europa, il Nordamerica o l'Oceania; la ricerca di un 'riequilibrio dei poteri locali' e la crescita di democrazia territoriale nei paesi periferici) e declinino accenti diversi riguardo alla 'concretezza', all'urgenza e alla radicalità delle riforme conseguentemente attivate.
È facile - del resto - notare come gli obiettivi europei si perdano spesso fra profluvi di documenti e disarmanti litanie di 'Carte d'Intenti' disattese, che vanno progressivamente svuotando di ogni corporeità ed attrattiva il concetto di 'partecipazione' e annacquando la preminenza concettuale attribuita ai principi della coesione economica e sociale e dello sviluppo sostenibile, per finire talora a sostenere progetti di monumentalismo, maquillage e gentrificazione urbana, commisurandone gli appoggi soprattutto ai 'vettori di crescita e competitività' o alle 'tecnologie avanzate' messe in campo da ogni progetto.
Non è un caso se, dopo 10 anni di discussioni e proclami, le tante Carte europee legate all'Agenda 21 Locale continuano a declinare al futuro i propri impegni (inclusa l'ultima redatta ad Hannover nel 2000) e se il Gruppo sulla Partecipazione del Coordinamento Italiano delle oltre 300 Città per l'Agenda 21L deve sottolineare la difficoltà di coinvolgere persino le stesse amministrazioni proponenti al di fuori di logiche settoriali e compartimentate di intervento 'a tema'.
Le azioni di riorganizzazione locale 'a piramide rovesciata' che nell'ultimo decennio si sono sviluppate nel contesto sudamericano, sottolineano invece un'attenzione al piano dell'azione fattiva, lasciando sovente poco spazio ai proclami, alle dichiarazioni d'intenti ed alla teorizzazione, che il più delle volte sarà tardivamente reintrodotta solo in fase avanzata di sperimentazione. Tutt'al più, si richiamano al Global Plan of Action suggerito dall'Agenda Habitat II (1996), nel tentativo di attivare strumenti di riforma delle politiche locali che sappiano legare linee strategiche generali, progetti puntuali e politiche di settore ad un continuo monitoraggio delle azioni e dell'organizzazione dei processi, che ne garantiscano l'attualità e permettano la correzione in corso d'opera dei limiti e dei difetti che dovessero evidenziarsi.
È in questo 'scarto attuativo' che i promotori di queste ultime esperienze si ricavano il loro ruolo di 'uomini del post-Seattle' e costruiscono la loro differenza da omologhi amministratori del vecchio continente: attraverso la priorizzazione dell'azione rispetto alla faticosa macchina della costruzione degli indirizzi e delle raccomandazioni sulla gestione, e attraverso una 'concretezza' che osa confrontarsi con i propri limiti per decidere di farsi subito 'attuante' e 'visibile'.
Ma soprattutto attraverso la variazione degli accenti posti sui diversi temi, e la costruzione di un'ottica 'altra' che serve da motrice della trasformazione nel rispondere alle sfide e ai problemi posti dalla globalizzazione ai territori locali. Perché le città di questi amministratori cercano di resistere con forza alle lusinghe delle regole globalizzate sul 'buon governo'; e quando guadagnano in 'sicurezza urbana' ed 'efficienza' non ne fanno però i primi slogan delle campagne di auto-riforma. Scelgono piuttosto di porre al centro l'uomo e la diffusione del diritto alla città, sanno mettere a frutto la differenza tra 'udire' e 'ascoltare' i cittadini, non confinano la concertazione a livello di piccole scelte di dettaglio e in contesti locali ristretti né la riducono alla codifica delle sue strutture formali. Piuttosto, ridanno al termine 'governance' il suo significato oggettivo di 'luogo e modo del governare' (governanza), puntando sulla molteplicità dei poteri e sottraendogli la sua accezione soggettiva di 'centro unico del potere'. E - infine - imperniano il loro operato sul riconoscere 'all'abitare i luoghi' un ruolo urbano primario (più importante dei diritti formali di cui non tutti i cittadini sono portatori) e aprono così la partecipazione alle scelte urbane ai senzatetto e agli immigrati, recuperano il ruolo dei 'tempi della città' e rafforzano concretamente le politiche di genere dando spazio a chi costruisce e trasforma i luoghi nel quotidiano e a chi (come anziani e bambini) vive i centri abitati da una prospettiva più sensibile e forse più distaccata dall'ansia prestazionale propria dell'era della globalizzazione.

Una promozione onesta e realistica
Quanto detto, mette quasi naturalmente l'accento sul nodo di senso che quest'anno è stato al centro del processo di 'con-discenza' (cioè di apprendimento mutuo) che ha forse rappresentato il maggior valore aggiunto dei due forum di Porto Alegre: ovvero l'inseparabilità della creazione di 'nuovi strumenti di governo territoriale' dalla volontà politica progressista che ne deve informare i contenuti. Senza quest'ultima - infatti - anche gli strumenti di 'azione partecipativa' restano di per sé 'neutri', e possono ipoteticamente trasformarsi in mezzi di 'conservazione' o di 'reazione', al servizio della 'costruzione di consenso', delle 'democrazie dei sondaggi' e - in ultima analisi di una 'progaganda sui processi decisionali' che costituisce una mera formula di 'marketing territoriale' che vende proclami ma non contenuti.
L'opportunità - per i delegati dei 2 forum di Porto Alegre - di assistere ad alcune discussioni del Bilancio Partecipativo, è stata quest'anno un'occasione importante per verificare con mano la realtà delle conquiste democratiche di un processo decisionale che in alcuni cominciava a sollevare dubbi proprio per la capacità di pubblicizzazione - ai limiti dell'aggressività - dimostrata da alcuni Comune e dai movimenti cittadini locali.
'Non si può negare che il prodotto si venda e si sappia vendere bene' - ho sentito osservare ad un sindaco italiano durante i giorni del FAL - 'ma si vende un contenuto forte e reale, e vendendolo ne si diffonde la conoscenza, lo si potenzia, lo si fa crescere. Tutto il contrario dell'accezione deteriore del nostro marketing cittadino, spesso fatto sull'aria fritta, o appena sulle buone intenzioni!'…
Mi è sovvenuto un bellissimo scritto di Marco Revelli apparso su 'Carta' la settimana dopo le manifestazioni contro il G8 di Genova del 2001. Sottolineando come la "dittatura dei mercati" (che tende a trasferire il principio di responsabilità politica dal dentro al fuori) tenda oggi a far sì che i governi sacrifichino il rapporto con "una propria popolazione di riferimento a cui rispondere" e la "logica di luogo" per difendere "domande globali (provenienti cioè da un esterno astratto)", Revelli notava come "la rinuncia da parte dello stato al proprio ruolo di rappresentanza, comporta da parte di esso un di più di rappresentazione: la costruzione di una realtà virtuale in cui simulare le mosse di una politica che non è".
Forse la capacità delle molte amministrazioni che in questi anni hanno sperimentato i Bilanci Partecipativi, di rimettere cioè al centro del proprio operato la "logica di luogo" e la ricostruzione di un rapporto di fiducia reciproca con "la propria popolazione di riferimento" ha reso possibile che la rappresentanza e la rappresentazione non vivessero un processo di schizofrenia, ma procedessero di pari passo nel diffondere - in maniera 'decisa è visibile' - la conoscenza di una reale trasformazione delle relazioni tra politica e cittadini, già di per sé simmetricamente 'decisa e visibile'.Alcuni punti fermi
Se i due Forum di Porto Alegre sono stati l'occasione per discutere, mettere a confronto e socializzare la conoscenza di simili esperienze di trasformazione urbana, essi hanno reso possibile - proprio dal confronto - l'estrapolazione di alcuni principi comuni ai processi di Bilancio Partecipativo che oggi vanno prendendo piede a diverse latitudini (dal Brasile al Perù, dall'Uruguay alla Bolivia, dalla Nuova Zelanda alla Francia, dalla penisola iberica al Camerun), e vanno concentrando la loro attenzione sul nodo della 'democratizzazione dei poteri locali', pur se a partire da esperienze inizialmente puntate a inverare obiettivi di semplice trasparenza ed efficienza gestionale delle finanze locali (è il caso della Germania, dove le 10 esperienze oggi in corso di crescita hanno avuto origine da un 'esperimento di ricerca-azione' promosso dal Land Nord-Reno/Westfalia insieme alla Fondazione di Studi Bertelsmann, che dal 1993 dedica un premio alle città i cui bilanci sono gestiti con maggiore efficienza).
Se si volessero estrapolare alcune delle più interessanti linee di dibattito emerse dai confronti tra diverse esperienze 'locali' resi possibili durante il FSM, il FAL ed alcuni eventi collaterali o preparatori (come il Seminario Internazionale di Scambio sulle esperienze di Bilancio Partecipativo organizzato a Parigi nei giorni precedenti dalla Rete 'Democratizer Radicalement la Democratie'), esse potrebbero utilmente essere assunte per definire traguardi e conquiste dei migliori esperimenti di democratizzazione della gestione locale finora tentati in ambito internazionale.
Per fare alcuni esempi: pur partendo tutti i Bilanci Partecipativi dalla discussione e dalla gerarchizzazione delle voci di spesa di un'amministrazione locale, essi tendono di solito a toccare prima gli obiettivi del governo urbano, che non l'ottimizzazione dei suoi mezzi. Essi tendono cioè spesso a proiettarsi 'al di là di se stessi', ovvero ad invadere ambiti di governo al di là della mera distribuzione di risorse 'bloccate' del bilancio, trasformandosi in strumenti 'tout court' di valorizzazione della dimensione socioterritoriale e ambientale nel governo del territorio, che ridimensiona la componente economica (proprio mentre parte da essa) attraverso una sua 'ripoliticizzazione' che la sottrae al pericoloso e mistificatore 'alveo tecnico' in cui ha teso spesso ad essere confinata.
In tale ottica, i processi di Bilancio Partecipativo rappresentano un modo di esaltare il 'ruolo attivo degli abitanti'(rispetto al ruolo passivo del solo cittadino-elettore) valorizzando il costruirsi di un'idea collettiva di città (che non è la semplice sommatoria delle sue parti), i saperi popolari, le identità locali e le 'relazioni di cura' che si sviluppano nel territorio, anche attraverso una risemantizzazione del concetto di 'spazio pubblico'.
Ma - soprattutto - devono costituirsi come il luogo di 'riequilibrio' delle distorsioni della cosiddetta 'società di mercato', intesa come effetto collaterale ed invasivo dell'eccessiva esaltazione dell'economia di mercato che (come affermato nel vertice ONU di Copenaghen) può portare la società a valutare tutto nei soli termini dell'efficienza e dell'ottimizzazione delle risorse. Questo 'riequilibrio' presuppone ciò che - al nascere del Bilancio Partecipativo a Porto Alegre nel 1989 - l'Amministrazione definì 'l'indispensabile inversione delle priorità', ovvero la necessità di 'sbilanciare' temporaneamente il governo del territorio a favore dei gruppi più deboli della società, per poter ambire alla costruzione di una vera 'giustizia distributiva'. Non è un caso che processi del genere siano stati sperimentati originariamente in società con forti squilibri sociali, e che - anche in Europa - le più recenti esperienze tendano a costruire la propria forza a partire da iniziative 'mirate' che puntano al coinvolgimento nelle decisioni dei bambini e degli adolescenti, degli immigrati, degli abitanti dei quartieri più poveri, e dei molti che esprimono un 'non-voto' come protesta e non come forma di disinteresse per la gestione del territorio come è attuata il più delle volte.
Sembra del resto appurato che la ricerca di ampi consensi come obiettivo iniziale delle amministrazioni porti in genere ad una immobilità che scontenta tutti; mentre molti esempi di 'squilibrio iniziale' degli orientamenti delle politiche (attuato come forma di discriminazione positiva dei più deboli) nel medio termine hanno recuperato un forte dinamismo territoriale, che è servito a ricostruire un 'patto a vasto spettro' tra categorie diverse di cittadini, incluse varie inizialmente scettiche di scelte non compiute in loro favore.
Se dove è applicato, il Bilancio Partecipativo ha spesso portato efficienza gestionale, riduzione di sprechi e crescita di popolarità per le giunte promotrici, questo è stato spesso più un effetto collaterale che l'obiettivo delle riforme fatte. I risultati conseguiti sono stati cioè più ampi di quelli perseguiti (democratizzazione istituzionale, inversione delle priorità, giustizia distributiva) ma i due piani del discorso andrebbero tenuti distinti.
La stessa necessità di 'sbilanciarsi' può valere anche per la ricerca e l'attuazione di principi di sostenibilità. Nel caso di molte città brasiliane, ad esempio, ci si è resi conto della necessità di concentrare tutti gli sforzi sulla ricostruzione dei cittadini come esseri umani e come soggetti politici (di ricercare quindi la 'sostenibilità' nella sua accezione politica e sociale) prima di poter ottimizzare gli sforzi per raggiungere obiettivi di sostenibilità ambientale e territoriale, intesa come 'durabilità' dovuta alla comprensione e all'adesione alle trasformazioni da parte della maggioranza dei cittadini. Del resto, in molti contesti, temi come la protezione dell'ambiente o delle memorie storiche sono apparsi a lungo agli 'esclusi' come un lusso e un privilegio superfluo da ricchi, e non come misure positive per la loro stessa qualità di vita: e il passaggio concettuale dal miglioramento degli spazi di vita all'impegno su obiettivi strategici riguardanti la valorizzazione del territorio e dell'ambiente nel loro complesso, difficilmente può essere semplice ed automatico, ma va guidato attraverso un dialogo costante e la messa in atto di interventi 'visibili' e capaci di 'educare' i cittadini.
Liberare il campo dalle concezioni deformate
In tale quadro di messa a fuoco progressiva dei principi trasversali che hanno generalmente animato le migliori esperienze di Bilancio Partecipativo, un ruolo importante se lo sono ricavate le 'definizioni antifrastiche', ovvero quelle definizioni 'per via negativa' risultate utili ad evidenziare gli errori strategici spesso commessi nel cercare di definire le esperienze di Bilancio Partecipativo sia da parte delle amministrazioni interessate ai risultati positivi che può mettere in moto, sia da parte dei movimenti della società civile.
L'analisi comparata e attenta delle esperienze di Bilancio Partecipativo resa possibile durante i due forum di Porto Alegre ha infatti chiarito come il Bilancio Partecipativo non possa essere considerato di per sé una 'rivoluzione' nella trasformazione delle politiche locali. Anche laddove (come nel caso di Porto Alegre) la prima ipotesi dei suoi estensori fosse di farne un semplice 'strumento temporaneo di passaggio' verso la realizzazione dell'utopia socialista, esso è risultato sempre uno strumento piuttosto 'compromesso' con l'istituzione promotrice del dialogo con i propri cittadini, ovviamente impossibilitata a rinnegare la sua natura di 'parte di un sistema politico esistente'. Anzi, il più delle volte l'andamento delle diverse fasi di messa in opera ha mostrato l'impossibilità di procedere ad una crescita del processo in assenza di una forte e motivata guida politica, che avesse il coraggio di 'affrontare' il 'ricatto implicito' che può prendere corpo in ogni processo partecipativo di ampia portata, e tendere ad 'appiattire' sulle richieste dei cittadini ogni scelta urbana, senza il coraggio di discuterla, motivatamente ma fermamente, qualora essa sembri ispirarsi più a mode e/o a immaginari urbani culturalmente colonizzati o omologati, che non alle esigenze reali del territorio e del corpo sociale che lo abita.
In tal senso, molta attenzione va prestata sia ai radicalismi che alle idealizzazioni, entrambi dannosi per la costruzione di processi funzionanti di proficua interazione tra amministrazioni e cittadini. Se - infatti - è giusto che la società civile eserciti una pressione costante e decisa sui suoi rappresentanti, per ottenere un costante arricchimento del suo ruolo attivo nell'assunzione delle decisioni più importanti per il territorio, è altrettanto vero che inalberarsi e radicalizzarsi nelle critiche e nelle richieste, pretendendo cambiamenti immediati (tutti e subito) può solo far recedere amministratori timidi, isolati o non sufficientemente motivati al cambiamento. La maggioranza delle esperienze a tutt'oggi attuate (soprattutto in città di grandi dimensioni come San Paolo o Belo Horizonte) va dimostrando come la democrazia sia un concetto 'progressivo', ovvero un orizzonte tendenziale a cui è possibile avvicinarsi per gradi, da un anno all'altro, man mano che i processi crescono, compiono autocritica e si arricchiscono. Anche per questo è errato considerare il Bilancio Partecipativo come un 'possibile modello' da replicare; esso è semmai un'indicazione di percorso, un processo da emulare - magari - ma non da imitare acriticamente, che deve godere di una certa libertà di trasformazione, pur dotandosi di regole trasparenti e non modificabili entro determinati lassi temporali prestabiliti per il loro aggiornamento. Tali regole devono, infatti, offrire a tutti la certezza di un diritto che non genera privilegi ma è uguale per tutti; e al contempo devono poter essere 'flessibili' ed 'evolutive' nel tempo, per garantire il non invecchiamento dello strumento messo a punto e la correzione dei limiti o dei difetti che via via dovessero evidenziarsi.
Non è un caso che i Bilanci Partecipativi siano nati come coraggiose 'sperimentazioni' ed 'interpretazioni' della legge in quel ventaglio di potenzialità creative che si sviluppa tra gli strumenti di gestione urbana precisamente normati, e le soluzioni espressamente 'vietate' dalle normative esistenti. E se oggi in alcuni Paesi sono divenuti strumenti di uso consolidato esplicitamente previsti dalle leggi nazionali per il governo locale, a disposizione - quindi - anche di amministrazioni più pavide di quelle che li hanno messi a punto nel decennio scorso (come accaduto in Brasile con l'entrata in vigore della Legge detta 'Statuto delle città' nel settembre 2001), ciò lo si deve ai risultati resi possibili all'audacia creativa di chi ha per la prima volta concepito simili processi in collaborazione con il proprio tessuto sociale.
La 'rigidezza' di concezione potrebbe annullare - infatti - gli stessi benefici di strumenti come il Bilancio Partecipativo, rendendoli solo un altro 'passaggio' della burocrazia amministrativa. Del resto essi non possono essere di per sé considerati una 'panacea', tanto più essendo il bilancio una 'coperta corta' per le stesse amministrazioni, pressate dalla carenza di fondi dovuta alla sussidiarietà asimmetrica. Ridursi a concepirli come 'lo' strumento di riforma, potrebbe addirittura essere un alibi all'inazione o allo scarico di responsabilità di istituzioni oberate che preferiscono 'delegare' ai propri cittadini le scelte scomode derivanti dalla limitatezza delle risorse, magari accendendo lotte tra i più deboli per la spartizione ai dadi della piccola 'veste di Cristo'.
Al contrario, il Bilancio Partecipativo - per le sue caratteristiche simboliche e di estrema concretezza che gli conferisce il fatto di aprire ai cittadini un ruolo decisivo nella discussione delle risorse economiche del territorio - può essere 'un' nodo fondamentale per la riforma del rapporto tra cittadini e istituzioni, che deve poi espandersi ad altri strumenti della gestione e della pianificazione territoriale, così come accaduto nelle esperienze fino ad oggi tentate.
Forse, proprio l'umiltà di rapportarci da pari a pari e da 'con-discenti' alle proposte di 'learning by doing' che il Forum Sociale Mondiale e il Forum delle Autorità Locali per l'Inclusione Sociale di Porto Alegre ci hanno offerto, potrebbe essere una delle chiavi per approssimarci alla terza fase del cosiddetto 'popolo di Seattle'. Quella cioè del passaggio alla costruzione concreta di un progetto nuovo che parta contestualmente dalla riforma delle istituzioni internazionali e dai territori locali, e che il più delle volte avrà da imparare dal Sud del mondo, dove l'incancrenirsi dei problemi e la carenza di ricchezza economica hanno sollecitato nel tempo la creatività produttrice di nuove idee, o il rinnovo delle interpretazioni di parte delle esperienze pratiche e delle teorie politiche riformiste elaborate in Europa nella prima metà del Novecento, e spesso acriticamente rimosse insieme ai personaggi o alle ideologie a cui erano state legate a doppio filo.

* Architetto e dottore in Pianificazione Territoriale e Ambientale, fa ricerca presso il Dipartimento di Urbanistica dell'Università di Firenze. È da 12 anni redattore della rivista 'Testimonianze', e militante della Rete Internazionale 'Democratizer Radicalement la Democratie' nata - con sede in Francia - per studiare ed estendere nel mondo gli esperimenti di Bilancio Partecipativo; ne coordina le attività per l'Italia dove è impegnato a far nascere un nodo nazionale 'per la ricerca e l'azione'. Attualmente coordina un Corso di Formazione a Trento sul Bilancio Partecipativo ed ha curato diverse pubblicazioni sul tema.

Ottobre 2002