Dalla 'gestione consensuale' alla 'riprogettazione condivisa' del territorio: l'Europa scopre il potenziale dei Bilanci Partecipativi come 'nodo' di riforma democratica

Giovanni Allegretti (1)

A seguito dei due ultimi Forum Sociali Mondiali di Porto Alegre e dei Forum delle Autorità Locali per l'Inclusione Sociale, il tema del Bilancio Partecipativo è 'esploso' anche in Europa come uno dei 'nodi' centrali del dibattito sulla necessità di rapide riforme che riavvicinino i cittadini alla politica, evitando al contempo i rischi di plebiscitarismo populistico propri della 'democrazia dei sondaggi' e guidando verso un esercizio della cittadinanza critico, attivo e creativo. Il presente saggio offre una panoramica dello stato attuale di discussione e sperimentazione dei Bilanci Partecipativi per cercare di coglierne potenzialità e limiti di replicabilità nei nostri contesti.

Premessa
Nell'era della globalizzazione senza limiti, dove ogni atto di governo ed ogni trasformazione socioculturale sembrano determinati dall'ingordigia di potentati o istituzioni economiche prive di legittimità, ripartire dalla dimensione locale può essere opzione strategica per la stessa possibilità di costruire campagne globali di rinnovamento contestuale delle politiche e degli stili di vita.
È quanto i maggiori 'movimenti' globali hanno sottolineato di recente nei loro più importanti spazi di 'costruzione di reti e di scambi di esperienze e riflessioni' (come il Forum Sociale Mondiale di Porto Alegre), riconoscendo come, però, attualmente permanga una sproporzione tra la visibilità globale e l'incidenza locale di molti dei nuovi soggetti sociali in grado di mettere "in serie difficoltà gli istituti della globalizzazione economica" ma ancora disabituati a misurarsi sotto casa con "la costruzione di politiche, ad esempio con il produrre alternative alla privatizzazione e mercificazione dei servizi sociali e degli spazi pubblici nelle città". (2)
Quella parte del 'movimento dei movimenti' che comincia a cimentarsi con il tema della democrazia locale va, però, scoprendo e valorizzando pratiche innovative già in atto da oltre un decennio in diversi territori del pianeta (con particolare creatività e diffusione in America Latina) che hanno saputo porsi come luoghi di incontro a mezza via tra auto-riforma della politica e nuove esigenze dei cittadini di partecipare più attivamente alla gestione, ma soprattutto alla riprogettazione dei loro ambiti di vita e delle politiche che li riguardano.
È quindi sul ruolo della partecipazione dei cittadini alla costruzione delle scelte territoriali che vanno oggi incentrandosi i più interessanti dibattiti sul contributo che la riforma della politica e dei processi istituzionali a livello locale può offrire anche ai fini del rinnovamento dell'azione su fronti più ampi.
Certo, il rischio del parlare oggi di 'partecipazione', è quello di riferirsi a un termine che va rapidamente e progressivamente svuotandosi dei suoi significati densi e pregnanti per ridursi (fin dai maggiori documenti internazionali sull'habitat) a luogo comune o a prerequisito gravoso ma necessario per garantirsi finanziamenti per i nuovi strumenti di progettazione urbana e territoriale. Perciò, per ridare al termine 'partecipazione' il senso di un luogo di democrazia vera, di spazio di crescita e comprensione reciproca per le diverse componenti sociali che contribuiscono quotidianamente a trasformare il territorio, si deve restare vigili. Perché la partecipazione dei cittadini può essere sapientemente 'usata'; ad esempio per costruire consenso (facendo passare per parti progetti che nel loro complesso susciterebbero dure reazioni) o per diluire le energie di rivolta comprando con trattative mirate singole componenti della cittadinanza. O ancora, per garantire alle istituzioni alibi all'inazione traendo a pretesto il disaccordo fra i 'partecipanti', cosa tanto più facile nelle nostre città dove la partecipazione degli abitanti alla costruzione dei propri ambienti di vita è spesso confinata a livello di piccole scelte locali: laddove, cioè, più duro può farsi lo scontro fra interessi minuti, col rischio di imbrigliare localmente le energie più reattive e polemiche in modo che non intacchino a livello più globale le ingorde e devastatrici logiche correnti con cui il grosso del territorio continuerà a scegliere di organizzarsi.
Nel riconoscere questi pericoli non si deve però perdere l'ottimismo e la fattività né desistere dal giusto obiettivo di reclamare il coinvolgimento diretto delle molteplici comunità di cittadini-abitanti (non declassabili a meri 'beneficiari') in ogni progetto di trasformazione territoriale. Tali rischi servono semmai a ricordare che la 'partecipazione' non è un toccasana, e che ottenerla formalmente è sempre insufficiente, nella misura in cui essa è solo un tassello di più ampi progetti politici che richiedono forza e respiro. I risultati positivi che essa produce sono, del resto, direttamente proporzionali alle energie spese per mantenerla viva, darle profondità, attivarne le capacità di creare conoscenza del territorio e agglutinare un'azione comune dei suoi diversi abitanti attraverso il confronto delle loro necessità e aspirazioni. In sostanza, i benefici reali introdotti per la collettività dai processi di partecipazione sono proporzionali alla volontà politica di chi governa, ed è su questa che bisogna esercitare primariamente pressione e controllo costante.

L'attenzione europea verso esperimenti del Sud del mondo
Sottolineare questo intreccio di limiti e opportunità legate alla partecipazione diretta dei cittadini alla trasformazione del territorio è premessa indispensabile per poter comprendere il clima di 'tesa attenzione' che oggi circonda in Europa le informazioni su processi ed esperienze innovative di condivisione delle politiche locali che vanno oggi consolidandosi in realtà lontane dalle nostre, ma non per questo così diverse da giustificare il nostro disinteresse per le elaborazioni ed i principi che vanno orientando tali trasformazioni.
Questi, infatti, appaiono coerenti con le indicazioni che con sempre maggior reiterazione vanno riempiendo documenti strategici europei che hanno richiesto lunghi anni di elaborazione, come il recente "Schema di sviluppo dello spazio europeo" (SDEC o SSSE, 1993/99), i Regolamenti dei Fondi di Coesione e di quelli Strutturali, le Linee Guida per l'Accesso al Fondo Europeo per lo Sviluppo Regionale o la Urban Community Initiative. Simili documenti, si incentrano - infatti - sul riconoscimento del ruolo strategico "nodale" della città e dei territori ai fini di garantire lo sviluppo locale (inscindibile da un 'pensare e globalmente' che connetta le strategie di "regionalizzazione dei programmi di sviluppo locale" e "internazionalizzazione" degli stessi), in quadro che fa proprie le conclusioni di lunghi dibattiti disciplinari, come quelli sulla crisi dell'urbanistica tradizionale e del piano regolatore 'disegnato' (di tipo 'impositivo' e 'razional-comprensivo'), quelli sulle tappe di crisi del rapporto rurale/urbano, quelli sulla segregazione sociale e la decadenza delle periferie, sulla scomparsa dei tradizionali modelli occupazionali fordisti, sulla globalizzazione delle comunicazioni e della produzione ecc… Ma - soprattutto - affermano di puntare molto alla 'valorizzazione del capitale sociale', allo sviluppo sostenibile, alle pari opportunità e alla crescita della qualità della vita, all''approccio orizzontale' nella soluzione dei problemi sociali, mirando alla presa in carico delle istanze delle comunità locali attraverso processi partecipativi allargati.
Non è un caso che - in parallelo - cospicui finanziamenti della UE vadano a sostenere il perfezionamento di 'metodologie' di azione dialogico/partecipativa tra le diverse componenti della società, come gli EASW (3), e che ne promuovano l'uso dentro linee di finanziamento locale quali i programmi di ristrutturazione cittadina 'Urban'. Il punto è che - sovente - gli obiettivi europei si perdono fra profluvi di documenti incoerenti e disarmanti litanie di 'Carte d'Intenti' disattese, che vanno progressivamente svuotando di ogni corporeità ed attrattiva il concetto stesso di 'partecipazione', annacquando la preminenza concettuale attribuita ai principi della coesione economica e sociale e dello sviluppo sostenibile sia con il sostegno offerto a progetti di monumentalismo, maquillage e gentrificazione urbana(è il caso proprio di vari programmi URBAN duramente contestati dalla popolazione locale) sia commisurando gli appoggi finanziari soprattutto ai 'vettori di crescita e competitività' o alle 'tecnologie avanzate' messe in campo in ogni realtà.
Non è un caso se, dopo 9 anni di discussioni e proclami, molte delle tante Carte europee legate all'Agenda 21 Locale continuano a declinare al futuro i propri impegni (inclusa l'ultima redatta ad Hannover nel 2000) e se il Gruppo sulla Partecipazione del Coordinamento Italiano delle oltre 300 Città per l'Agenda 21L deve sottolineare oggi la difficoltà di coinvolgere persino le stesse amministrazioni proponenti al di fuori di logiche settoriali e compartimentate di intervento 'a tema' sull'ambiente.
In tale quadro, si comprende perché tanto interesse 'entusiastico' (seppur non sempre 'avvertito' o capace di approfondimento) vada oggi sviluppandosi in Europa intorno ad esperienze del Sud del mondo di riorganizzazione locale 'a piramide rovesciata' (in cui i momenti di partecipazione dei cittadini alle scelte assumono un ruolo decisionale forte e cogente) che vanno operando soprattutto sul piano dell'azione sperimentatrice, e lasciano invece poco spazio ai proclami, alle dichiarazioni d'intenti, al marketing ed alla teorizzazione, in molti casi reintrodotta solo in fase avanzata di sperimentazione.
Il segreto di tanto interesse per simili esperienze risiede forse proprio in questo 'scarto attuativo' che - priorizzando l'azione rispetto alla faticosa macchina della costruzione degli indirizzi e delle raccomandazioni sulla gestione - acquisisce una 'concretezza' che osa subito confrontarsi con i propri limiti per decidere di farsi subito 'attuante' e 'visibile' nel tentativo di neutralizzare alla radice una porzione di quello scontento che oggi in Europa va sempre più minando la relazione di fiducia tra cittadini e istituzioni, svuotando lentamente di forza di rappresentanza gli stessi meccanismi di voto. Non è un caso che gli stessi vertici dell'Unione Europea (così come già da qualche anno la Banca Mondiale e l'Agenzia dell'ONU sull'Habitat) riconoscano oggi la necessità di studiare da vicino questo genere di esperienze provenienti dal Sud del mondo, nell'ingenua speranza di 'carpire' metodologie e 'modelli replicabili' a cui attingere per arginare il sostanziale 'stallo' dello sviluppo istituzionale europeo di ambito locale, schiacciato tra il peso di una sussidiarietà asimmetrica (che decentra ai livelli istituzionali più bassi sempre più responsabilità e sempre meno risorse per farvi fronte) e l'incapacità di comprendere lo 'scarto politico' che una simile riforma esige prima di poter pensare di emulare con successo modellistiche organizzative o strategie comportamentali altrove sperimentate. Il programma URB-AL di cooperazione tra Europa ed America Latina sembra destinato a diventare uno di questi strumenti di 'osservazione interessata': tant'è che nella seconda fase che si apre a breve, è prevista la costituzione di una nuova rete tematica di cooperazione paritaria tra città dei due continenti, tutta interamente dedicata al confronto tra pratiche di Bilancio Partecipativo.

Esiste una modellistica di Bilancio Partecipativo?
In termini generali, il Bilancio Partecipativo potrebbe essere definito come un processo decisionale che consiste in un'apertura della macchina statale alla partecipazione diretta ed effettiva della popolazione nell'assunzione di decisioni sugli obiettivi e la distribuzione degli investimenti pubblici.
Come indica il nome, si caratterizza come processo partecipativo di discussione sulle proposte di Bilancio (Circoscrizionale, Municipale, Provinciale, Regionale, ma - al limite - anche di impresa, ecc.) che si snoda durante tutto l'anno (4) fino a disegnare una proposta articolata di Bilancio per ogni anno di gestione successiva, sulla base delle richieste priorizzate dalla cittadinanza. Per lo più, esso può quindi immaginarsi come un processo di perfezionamento per gradi dei documenti di Bilancio (e in particolar modo dei Piani degli Investimento in Opere e Servizi) discusso e partecipato dagli abitanti del territorio di riferimento del processo stesso, e caratterizzato da una rigida temporalizzazione fissata per il compimento delle scelte nelle sue diverse fasi di articolazione.
A mio avviso, ulteriori definizioni sarebbero inopportune, perché tenderebbero ad accreditare l'esistenza di una 'modellistica unica' a cui fare riferimento, mentre sarebbe più corretto dire che su queste linee di orientamento generali vanno sviluppandosi numerosi esempi di sperimentazione - fra loro diversi -a cui è possibile guardare con uguale interesse proprio in virtù delle differenze di concezione che mettono in campo. Tali differenze riguardano in genere campi molto vari, tra cui:
1) il promotore del percorso partecipativo. In genere, sono le amministrazioni, cioè le giunte esecutive locali (per lo più a seguito di pressioni della società civile organizzata, come sta accadendo a Manchester e nelle prime ipotesi di formulazione del Bilancio Partecipativo a Roma e Napoli) nell'ambito dei loro poteri di consultazione della cittadinanza nella messa a punto delle politiche territoriali. Astrattamente è però possibile che simili processi prendano piede anche in conseguenza di pressioni esercitate dalle istituzioni con carattere che - per comodità - chiameremo più 'legislativo' (Consigli Comunali, Circoscrizionali, Provinciali, Regionali, ecc) o addirittura che vengano promosse da organismi di livello istituzionale superiore, attraverso incentivi e linee di indirizzo che premino (per visibilità o nelle fasi di distribuzione di fondi) le amministrazioni di grado

inferiore che si impegnano ad attivare processi strutturati di partecipazione alle scelte contenute nei bilanci.Nel caso della decina di città tedesche che oggi attuano forme di Bilancio Partecipativo, ad esempio, è stato il Land Renania Settentrionale-Vestfalia a promuovere e monitorare i processi in collaborazione con il Programma "Burgerhaushalt" della Fondazione Bertelsmann.
2) La percentuale di risorse su cui si discute. Non vi è una regola univoca. In genere si cerca di condividere con i cittadini la gestione delle risorse con carattere maggiormente 'flessibile', ad esempio quelle destinate ad opere e servizi, ma vi sono città brasiliane come Belèm o Barra Mansa, in cui si sta cercando di estendere la discussione all'intero Bilancio. Neppure la percentuale delle voci di spesa le spese in conto capitale messe sul tavolo della con-discussione tra abitanti ed amministrazione è indicabile come fissa. A Porto Alegre, la popolazione discute il 100% delle spese di investimento in opere e servizi, altrove si varia tra il 50% e il 70% delle spese di investimento in opere e servizi, o (come a San Paolo) ci si limita a settori specifici (ad esempio salute e servizi sociali) decisi con i cittadini l'anno prima, o che godono di percentuali 'bloccate' di allocazione di risorse sul totale del Bilancio (5)
3) le modalità adottate per stimolare il coinvolgimento dei cittadini: se nella maggior parte dei casi, a stimolare la partecipazione degli abitanti alla costruzione del bilancio basta la 'certezza di contare' nella definizione delle scelte, in alcune esperienze di taglio più 'consultivo' si è dovuti ricorrere a stimoli concreti per risvegliare dall'abitudine alla delega delle scelte (è il caso della tedesca Emsdetten, dove inizialmente la partecipazione ad alcune consultazioni cittadine premiata da estrazioni di buoni-acquisto del valore di 26 Euro tra i partecipanti).
4) le modalità di interazione usate per mettere in contatto istituzioni e cittadini. A seconda dei contesti e del loro grado di 'formalismo operativo', esse tendono ad essere più 'informali' (assemblee aperte, sondaggi, piazze tematiche, questionari distribuiti alle famiglie (6), ecc.) o più 'formali' (referendum cittadini o circoscrizionali, tavoli di concertazione con ruolo decisionale, consulte e commissioni di rappresentanti, ecc.). In genere, i Bilanci Partecipativi mescolano sempre momenti assembleari di democrazia diretta e momenti di democrazia rappresentativa in cui dei nuovi rappresentanti popolari con 'vincoli di mandato' discutono e approvano gli indirizzi di spesa della città (con relative localizzazioni degli interventi) che le Giunte poi armonizzano con le proprie autonome proposte, rimandano ai cittadini per una valutazione, ed infine fanno propri presentandoli poi ai Consigli che per legge restano in genere gli unici veri responsabili dell'approvazione dei bilanci.
5) lo spazio dato alle capacità di autorganizzazione autonoma dei cittadini e al rapporto tra istituzioni elettive (Giunte, Consigli) e abitanti. A Porto Alegre, ad esempio, le istanze dove i cittadini discutono delle priorità di bilancio sono spazi dove la Giunta Comunale ha obbligo di partecipazione ma non diritto di voto, mentre nel Consiglio Popolare di Bilancio della città brasiliana di Belém siedono anche due rappresentanti del Consiglio Comunale, e a Santo André un 50% dei votanti nelle assemblee di decisione viene dall'ente pubblico (7).
6) il grado di inclusione sociale perseguito dai processi. Generalmente i processi di discussione e di votazione che coinvolgono i cittadini sono concepiti per essere al massimo grado 'includenti', senza privilegiare solo i gruppi di cittadini più motivati o già strutturati, che potrebbero agire come 'lobbies di pressione' e in tal caso andrebbero adeguatamente identificate perché ogni pressione sia esercitata 'a cielo aperto' e resti in un quadro di trasparenza, basilare per offrire a tutti i cittadini certezza delle regole che caratterizzano il percorso di discussione e decisione. Le formulazioni più avanzate prevedono di solito l'adozione del criterio decisionale 'una testa, un voto' in cui ogni abitante conta di per sé, come individuo, prima ancora che per la propria appartenenza a gruppi e associazioni.

7) I livelli di compresenza di procedure partecipative interrelate a quelle sul bilancio. Se, ad esempio, in contesti come quello peruviano, il Bilancio Partecipativo è non è un obiettivo a sé stante, ma un strumento dei Piani di Sviluppo realizzati con la popolazione, in metropoli come Porto Alegre e Belo Horizonte si è preferito prima abituare col Bilancio Partecipativo i cittadini alla discussione sugli 'interventi di vicinato' e alla gestione degli investimenti, preferendo arrivare per gradi alla discussione di documenti di 'sviluppo strategico' non sempre facilmente comprensibili da abitanti impreparati alla loro 'lontananza dal quotidiano', alla loro temporalità diluita su tempi medio-lunghi e alla loro complessità. In Europa, invece, come dimostrano i casi tedeschi, francesi, quello di Manchester e quello della catalana Saint Feliu de Llobregat, si è preferito da subito integrare la tradizione dell'urbanistica partecipativa con la nuova proposta di un Piano di Bilancio condiviso con i cittadini, per muoversi contemporaneamente tra due poli, ognuno dei quali poteva agire come promotore dell'altro, e al contempo essere singolarmente accessibile a pubblici e livelli di comprensione diversi e complementari.

Tenendo conto di un simile quadro di differenze, il Bilancio Partecipativo è difficilmente considerabile come uno 'strumento' esclusivo per stimolare un senso attivo di cittadinanza, e la partecipazione degli abitanti alle scelte concernenti i loro territori di vita o di lavoro. Esso andrebbe concepito appena come uno dei componente complementari di 'Sistemi di Partecipazione Cittadina', che ha necessità di essere coordinato con altre istanze di partecipazione di ambito areale o tematico, per coinvolgere i cittadini 'a monte' e 'a valle' di tutte le scelte che riguardano il proprio territorio.
Se poi - nella pratica - in molte città che lo hanno adottato come 'primo passo' di una riforma delle politiche territoriali locali, il Bilancio Partecipativo ha teso ad assumere un ruolo quasi 'totalizzante' rispetto ad altre istanze partecipative di livello locale, potrebbero individuarsi tre ordini di motivazioni per spiegare tale situazione:
1) Soprattutto se applicato a tutte le risorse pubbliche (o almeno alle porzioni meno 'rigide'), il Bilancio Partecipativo è un processo complesso e spesso difficile da comunicare, cosicché necessita tempo perché la partecipazione popolare cresca al suo interno, e si possano mettere in campo al suo intorno altre istanze di partecipazione consultive e decisionali.
2) Non poche amministrazioni locali possono tendere a limitare alla discussione del bilancio i tavoli di contrattazione con i cittadini, puntando sul fatto che esso è una 'coperta corta', che tende ad incidere sulla distribuzione di un ammontare pressoché 'bloccato' di risorse, e che limitarsi a discutere di esso può anche essere un modo di far passare scelte di 'minima' altrimenti difficili da digerire, mentre il potere della 'produzione di nuove risorse' può essere spostato in altre sfere.
3) Ci può essere semplicemente una prevalenza della 'comunicazione' su alcuni temi al momento in voga, ed al contempo una predisposizione di osservatori e lettori ad interessarsi che tende a lasciare nell'ombra istanze partecipative complementari che si sviluppano in parallelo ai Bilanci Partecipativi.
Del resto, l'orientamento crescente verso processi di Bilancio Partecipativo trova ragione nel fatto che operare scelte consensuali sui bilanci - che si occupano di distribuzione di risorse per lo più originate dalle imposte pagate dai cittadini - ha al contempo un forte valore simbolico e pratico: gestisce denaro (che è simbolo di concretezza dei risultati sortiti da uno spazio decisionale) e proprio su questo le amministrazioni accettano di 'aprire' parte del loro potere decisionale all'intervento diretto dei cittadini.
Così, se il Bilancio non è l'unico settore dove sia proficuo mettere in campo processi di rinnovamento della gestione in senso partecipativo, esso è certo un ambito 'strategico', percepito sovente dai cittadini come 'segnale forte' della reale volontà di cambiamento da parte delle istituzioni, e per questo tende a disegnarsi e ad essere percepito come luogo potenziale di primaria importanza per la ricostruzione del rapporto tra cittadini e politica.. Spesso - anzi - viene erroneamente come "il" luogo per antonomasia (o, persino, l'unico) di questa riforma, finendo così per assumere quel ruolo 'totalizzante' di catalizzatore del trasformarsi dei meccanismi di assunzione delle scelte locali in senso partecipativo.
Qualunque dei tre i casi sopra individuati si verifichi, è importante che i cittadini e gli osservatori esterni svolgano un ruolo di stimolo e sollecitazione nei confronti della progressiva complessificazione dei processi partecipativi, visto che solo coinvolgendo i cittadini in tutti i momenti decisionali sulle scelte territoriali (dalla creazione di risorse alla loro distribuzione per priorità, dalla discussione dei progetti di dettaglio all'accompagnamento delle fasi realizzative o al controllo della gestione dei servizi) si può impostare un'azione coerente, olistica e coscientemente orientata a durare e produrre ulteriori risultati nel medio e lungo termine (quindi possibilmente 'sostenibile').

Famiglie di Bilanci Partecipativi
Se ritengo errato parlare di 'modelli' di Bilancio Partecipativo, sarebbe, peraltro, deviante negare che - tra le esperienze finora tentate alle diverse latitudini del pianeta - è almeno possibile riconoscere due grandi famiglie di Bilanci Partecipativi:
a) La prima (che ha preso forma specialmente in città o regioni di Brasile, Perù, Bolivia e di altri Paesi sudamericani) incentra il suo sviluppo su obiettivi di democratizzazione dei poteri istituzionali locali, e prevede margini maggiori di autonomia nella decisione per i cittadini partecipanti ai processi di discussione dei bilanci, con l'obiettivo di rafforzare l'efficacia delle azioni compiute dall'amministrazione e la loro rispondenza ai principali bisogni auto-rilevati dalla cittadinanza.
b) La seconda (che ha preso forma in Nordeuropea e in Nuova Zelanda (8), toccando anche alcuni esempi statunitensi, e oggi va estendendosi a diverse città europee e ad alcune zone africane) tratta la partecipazione in forma maggiormente 'consultiva', perseguendo primariamente obiettivi di messa in trasparenza e di gestione efficiente delle risorse pubbliche.
Come ha giustamente notato Carsten Herzberg (9)- del resto - sarebbe difficile immaginare una puntuale unità d'intenti, visto che in America Latina i "responsabili principali del cattivo funzionamento della democrazia" sono rappresentati "dal clientelismo" e dalla "povertà" (ed è la lotta contro di essi ad aver permesso nelle esperienze di Bilancio Partecipativo di ottenere "miglioramenti amministrativi, così come un aumento delle entrate ed una più equa distribuzione delle uscite") mentre "in Europa centro-occidentale […] tra i problemi indiscussi della nostra democrazia troviamo piuttosto il ristagno della modernizzazione, l'appiattimento politico [sulla delega] e l'individualismo".
Questo fa sì che, mentre le esperienze che rientrano nella prima famiglia di Bilanci Partecipativi mostrano in genere un carattere progressista che "punta in modo prioritario ad una mobilitazione della società civile" e dove "l'empowerment è il fattore decisivo per la salute della democrazia e dei rapporti sociali" e porta al "mutamento del rapporto cittadinanza-Stato" (10), in molti dei casi che appartengono alla seconda famiglia sembra che la partecipazione civica rimanga limitata al settore della prestazione dei servizi, assumendo così le esperienze un carattere quantomeno statico, se non conservatore. "I cittadini vengono consultati e fanno critiche ai "prodotti" della pubblica amministrazione, più precisamente ai prodotti delle imprese incaricate della loro esecuzione. Lo scopo del governo è che i "prodotti" si adattino alle esigenze dei cittadini, i quali in questo caso svolgono il ruolo di consumatori. Questo è quanto, e la competenza del governo […] non viene messa in discussione. I motivi sono semplicemente diversi, essi vertono a legittimare il bilancio e non a rafforzare la società" (11).
Se questa esegesi è realistica attuando una panoramica ampia (e non troppo ravvicinata) delle esperienze di Bilancio Partecipativo attualmente in corso in Sudamerica e in Occidente, un'analisi di maggior dettaglio rivela una situazione in rapido cambiamento, dove sempre più diffuse tendono ad essere - via via che dentro le reti di cooperazione tra città cresce la conoscenza sulle altrui sperimentazioni - le forme di 'contaminazione' tra percorsi diversi, e sempre più 'ibridi' i risultati intermedi che in questa fase si stanno conseguendo nelle diverse realtà.
Cosicché, nel mezzo del cammino, tendono a manifestarsi nel tempo maggiori unità di sviluppi tra territori locali che hanno compiuto la scelta di un percorso comune - quale il Bilancio Partecipativo - ferme restando le differenze di accenti di partenza all'interno delle due diverse famiglie summenzionate. Ad oggi (prendendo coscienza del fatto che le limitate esperienze europee di Bilancio Partecipativo muovono da poco i primi passi, e non hanno alle spalle studi e valutazioni approfondite sugli effetti che vanno delineando) si potrebbe dire, anzi, che connoti unitariamente molte delle esperienze di Bilancio Partecipativo alle diverse latitudini proprio il progressivo - seppur lento - ridestarsi di un interesse per la politica, e la capacità di attivare percorsi che aiutino a superare l'individualismo, riportando le decisioni in sfere che appartengono al 'pensare collettivo' quando non decisamente improntato a concezioni solidaristiche stimolate dal dibattito vis-a-vis tra cittadini.
È per questa via che - in corso d'opera - alcuni accenti originariamente diversi hanno teso a stemperarsi, ed anche alcune esperienze di Bilancio Partecipativo nate in seno alla seconda famiglia summenzionata, nel tempo - una volta iniziati a coinvolgere i cittadini nell'assunzione di decisioni per loro importanti - hanno visto il loro 'nodo di significato' spostarsi dall'efficienza della macchina amministrativa al tema della 'ridemocratizzazione della democrazia', ovvero alla ricostruzione di un nuovo rapporto di fiducia tra cittadini e istituzioni, svuotatosi progressivamente nel tempo. Oggi - anche in alcune città occidentali che lo praticano in forma 'leggera' (12) - il Bilancio Partecipativo tende a porsi come luogo 'di riequilibrio' delle voci interne ai territori, specie di quelle dei cittadini tradizionalmente emarginati: pertanto cercano di coinvolgere con forme di 'discriminazione positiva' categorie di abitanti non in possesso di diritti politici formali (ad esempio i minorenni e gli stranieri). Ad esempio, nella tedesca Vlotho - riproducendo in forma più tenue ciò che accade nella brasiliana Barra Mansa (13) - l'Amministrazione ha scelto 'un target' insieme a cui condividere e assumere decisioni sul bilancio: gli studenti delle scuole superiori nella fascia scolare pre-voto.
È ovvio, che queste trasformazioni non si producono con uniformità né di tempi né di intensità, ma si può notare come sia proprio l'interazione tra attori diversi (cittadini comuni, organizzazioni strutturate della società civile e istituzioni locali) a stimolarne la comparsa, attraverso una redistribuzione delle responsabilità decisionali, dei diritti e dei doveri. Così, mentre alcune tra le più note esperienze di Bilancio Partecipativo brasiliane puntano tout court a rinnovare il ruolo delle amministrazioni, che cedono spazi decisionali e solo posteriormente esigono dagli abitanti il compimento dei loro 'doveri di cittadinanza', altre esperienze contano molto di più sullo 'scambio sociale'. Ad esempio, in alcuni centri boliviani in cambio di un'allocazione di fondi ad un certo quartiere è richiesta una 'contropartita' in termini di cessione di ore di lavoro comunitario gratuito, mentre a Vila El Savador, città nata come baraccopoli nei pressi di Lima, tra i tre criteri per scegliere come assegnare i fondi municipali alle diverse aree urbane vi è una correlazione diretta tra 'concessioni' e livelli di risposta alla tassazione nei diversi distretti (14) , a sottolineare l'indispensabile con testualità dello 'scambio' tra cittadini e istituzioni per poter attuare forme di 'co-gestione' del territorio.

L'esotismo come pretesto per l'inazione
Proprio il tema della 'cogestione' è da tempo al centro di un forte dibattito - soprattutto all'interno delle forze politiche della sinistra - essendo assunto da alcuni critici non come una forma di confronto paritario tra 'società istituente' e 'società istituita', ma bensì come una forma di 'cooptazione' che mette gli abitanti in posizione di subalternità, costringendoli a scegliere spesso tra 'opzioni bloccate' e rendendoli un anello della catena delle sussidiarietà, così legittimando la parziale deresponsabilizzazione di chi è stato delegato a governare attraverso i meccanismo elettorale democratici.
Herzberg (2002, pag. 115), osservando a proposito delle città tedesche di Mönchweiler, Blumenberg, ecc. che i loro Bilanci Partecipativi "sono fino ad oggi puramente consultivi", riferisce che addirittura "in un prospetto d'accompagnamento del Bilancio Partecipativo di Rheinstetten vengono in primo luogo interrogati i cittadini sulle voci di spesa in cui intravedono possibilità di risparmio, e più precisamente sui servizi ai quali potrebbero rinunciare; per contro, solo alla fine vengono poste domande riguardo agli investimenti. Un tale modo di procedere comporta il sospetto che i cittadini vengano consultati solamente per la legittimazione dei tagli". L'osservazione - tutt'altro che peregrina - ben si inserisce in un intenso dibattito politico, che trova oggi il suo 'nodo' principale nel tema del livello di 'potere decisionale' concesso dalle Amministrazioni ai propri concittadini dentro i processi di Bilancio Partecipativo.
Purtroppo, si deve riconoscere che i concreti esempi esistenti di Bilancio Partecipativo - costituendo un ventaglio variegato di formule differenti di messa in opera che non attingono tutte alla stessa matrice d'ispirazione, non sempre riescono ad oltrepassare le prime due categorie della 'Scala della partecipazione cittadina' costruita negli anni Sessanta da Sherry Arnstein (15) per individuare i principali livelli di 'discorso' a cui ricondurre le accezioni del termine generalista di 'partecipazione': 'la non-partecipazione (che includerebbe la manipolazione e la partecipazione terapeutica), la pseudo-partecipazione o tokenism (cioè le forme dialogiche a bassa intensità, tra cui l'informazione dei cittadini e la consultazione) e la cessione di potere reale ai cittadini (che spazierebbe dalla delega di potere al controllo popolare).
Infatti, pur contenendo talora 'germi compressi' degli ultimi due gradini, molte delle esperienze di Bilancio Partecipativo (specie nei contesti occidentali avanzati) tendono ancora a riassorbire la promozione di forme di 'partecipazione della cittadinanza' alle scelte territoriali in un quadro concettuale impostato sull'asimmetria tra cessione di poteri e crescita delle responsabilità che caratterizza i diversi gradini di messa in opera del principio di sussidiarietà.
È importante però sottolineare che, a prescindere dalle differenze di accento, ruolo e strutturazione dei momenti partecipativi, i diversi tipi di Bilancio Partecipativo messi in atto alle diverse latitudini collocano il proprio intervento 'a monte' dei momenti decisionali per legge riservati alla sottoscrizione delle scelte da parte dei Consigli Comunali (Circoscrizionali, Provinciali, Regionali, ecc.), sui quali la cittadinanza è chiamata ad esercitare pressioni e controllo perché le indicazioni fornite dai cittadini non vengano disattese con troppa facilità - e senza spiegazioni confacenti - dai rappresentanti eletti.
Questo significa che, sia laddove ai cittadini è attribuito un 'peso decisionale' maggiore che laddove i processi hanno più a che vedere con la mera informazione capillare e trasparente sull'articolazione dei bilanci e la semplice 'consultazione' degli abitanti da parte delle Amministrazioni locali, esiste tra i diversi contesti una sostanziale 'somiglianza' del quadro normativo/istituzionale di partenza. Ad esempio, in Brasile (Stato Federale dove gli enti locali godono di margini di autonomia un po' maggiori che in Italia, ad esempio per quanto attiene la possibilità di approvare in autonomia i propri strumenti regolatori urbanistici), il Sindaco è eletto direttamente con sistema maggioritario, le leggi nazionali prevedono che il bilancio comunale sia proposto dalla Giunta e approvato dal Consiglio Comunale, e le voci di articolazione del bilancio sono simili alle nostre. È vero, certo, che esiste un quadro socioculturale diverso dal nostro, ma l'"esotismo" sbandierato da chi - adducendo quadri istituzionali diversissimi - vuole negare emulabilità in contesto europeo allo strumento del Bilancio Partecipativo sperimentato in Sudamerica nelle sue forme più coraggiose e radicali, è meramente strumentale al soffocamento di progetti che riscuotono un sempre maggior successo nei movimenti popolari e nei più sensibili rappresentanti istituzionali. Ovvero è strumentale alla demonizzazione di quanto appare 'nuovo' (poco importa se ha i caratteri del riformista o del rivoluzionario…), cioè alla 'conservazione'e a quegli atteggiamenti di rispetto simulato per le istituzioni formali che usa 'una tantum' assemblee e referendum consultivi, per riconfermare un modo supponente ed autoriferito di concepire la politica, che nel suo quotidiano accetta al massimo tavoli asimmetrici di contrattazione con pochi attori, e volutamente diffonde una confusione terminologica estremamente dannosa tra i concetti di 'partecipazione', di 'consultazione' e di 'concertazione'.
Ciò che più manca nei contesti europei (in prima linea quello italiano) per sperimentare forme di Bilancio Partecipativo coraggiose, è forse la sinergia tra bisogno e creatività che ha dato impulso alle esperienze più interessanti in Brasile come in Perù. Per il resto, anche laggiù è stato l'atteggiamento politico di 'coerenza perseverante' nei confronti dei processi attivati a supportare le esperienze più significative di Bilancio Partecipativo e a far passare il 'peso' delle scelte compiute dai cittadini da un livello meramente 'consultivo' ad uno 'decisionale'. Perché solo riportando caparbiamente ogni scelta territoriale agli abitanti dentro il Bilancio Partecipativo, cioè ad un meccanismo che in virtù di ciò ha assunto un ruolo decisionale che formalmente non avrebbe avuto (perché nessuna legge ne prevedeva l'esistenza né tanto meno il funzionamento), lo stato del Rio Grande do Sul e le città di San Paolo, Belém, Porto Alegre, Belo Horizonte ecc. sono giunte a compiere scelte di successo e a costruire la fama del Bilancio Partecipativo. E se ora il Bilancio Partecipativo è uno strumento previsto dal capitolo sulla 'Riforma Urbana' della costituzione brasiliana, lo si deve al coraggio sperimentatore di alcune amministrazioni che dal settembre 2001 (con la Legge detta 'Statuto delle Città') è stato riconosciuto a livello nazionale, ed offre ora nuovi strumenti di azione locale contestualizzata anche ad amministratori più pavidi o, semplicemente, più isolati nelle loro maggioranze e nel proprio tessuto sociale. L'insegnamento che da queste vicende viene a noi - culture occidentali più 'formaliste' - è che si possono concepire e sperimentare strumenti di riforma delle politiche locali semplicemente operando creativamente (purché sorretti da una forte volontà politica) in quel vasto ed inesplorato campo 'dell'interpretazione normativa' che giace tra ciò che, nei propri contesti di riferimento, è dettagliatamente normato nel suo funzionamento e ciò che è esplicitamente vietato dalle Leggi. Un campo che per viltà o per semplice pigrizia, raramente si tende ad esplorato, ma che è stato finora il terreno fecondo proprio della nascita dei più riusciti e coraggiosi esperimenti di Bilancio Partecipativo.

Il caso di Porto Alegre: la 'radicalizzazione democratica'
Scrive Herzberg (16) che "Dobbiamo riflettere in tutta questa euforia partecipativa sul fatto che si deve sempre, secondo Bobbio, trattare temi sensati perché si può responsabilizzare il cittadino solo entro certi limiti. Egli infatti necessita di tempo per riposarsi dalla Democrazia".
La città di Porto Alegre ha scelto di rispettare e al contempo violare questo principio, seguendolo nell'articolazione dell'approccio partecipativo e nella gradualità del coinvolgimento degli abitanti su tutto il ventaglio degli ambiti decisionali cittadini, ma violandolo sul medio/lungo termine. E, anche in questo modo, è oggi diventata un simbolo, simmetricamente apprezzato dalla Banca Mondiale come dai 'movimenti contro la globalizzazione selvaggia', e conosciuta in tutto il mondo per la 'radicalità' della sua esperienza del Bilancio Partecipativo.
Quando, nel 1988, la coalizione guidata dal PT, il Partito dei Lavoratori, vinse le elezioni comunali nella metropoli transfrontaliera, promettendo ai suoi 1.300.000 abitanti (28% dei quali risiedevano in baraccopoli autocostruite) di farli partecipare ai processi di distribuzione e allocazione del 100% delle risorse municipali destinate ad opere e servizi, il processo di Bilancio Partecipativo che si cercò di impiantare in pochi mesi,era ancora qualcosa di informe, che non lasciava presagire le grandi potenzialità e le grandi conquiste che avrebbe prodotto di lì a pochi anni. Del resto, all'epoca, non solo il nuovo processo gestiva appena il 3% del totale del bilancio comunale (a causa dei debiti lasciati dall'amministrazione precedente), ma pareva che non potesse andare oltre il coinvolgimento dei cittadini nella sfera della 'distribuzione'di una fetta ristretta delle già limitate risorse municipali. In tale ottica, il Bilancio Partecipativo poteva anche essere letto dai suoi detrattori progressisti appena come uno strumento 'redistributivo' che puntava sul coinvolgimento dei cittadini nelle scelte più 'visibili' dell'Amministrazione anche come modo per rendere accette una serie di misure compensatorie, e a costruire un consenso preventivo intorno a 'tagli di spesa' difficili da realizzare autonomamente senza il supporto di parte dell'opinione pubblica.
Paradossalmente, furono proprio le opposizioni politiche di area conservatrice a coglierne lo spirito dirompente nella 'cessione (seppur parziale) di potere' a cui esso andava obbligando l'amministrazione e il Consiglio Comunale, inserendoli in un processo gestionale di grande trasparenza che mirava a colpire alla radice l'ingiusta distribuzione di reddito tra i cittadini, le tradizionali politiche clienteliste e gli sprechi conseguenti che da decenni erano alla base del malfunzionamento del Comune, e del progressivo distacco di molti abitanti dalla politica.
L'Amministrazione di Porto Alegre (dal 1989 ad oggi) non è però risultata soggetto 'passivo' di una trasformazione istituzionale sfuggitale di mano. Essa ha partecipato attivamente a riempire di contenuti progressisti le fasi di sviluppo di un processo di co-gestione della città, ha lottato per imporre che le decisioni collegiali dei concittadini partecipanti alle fasi della discussione sul bilancio venissero contemperate da alcuni meccanismi oggettivi di rilevamento dei bisogni più urgenti, che agissero da riequilibratori delle possibili ingiustizie che cela ogni meccanismo 'plebiscitario' e comunque a partecipazione 'volontaria', passibile quindi di raccogliere le adesioni solo dei cittadini più motivati ad intervenire e non di quanti si trovino - per varie ragioni - 'ai margini' della società. Anche la 'trasparenza' delle informazioni, delle regole della discussione e dei meccanismi di valutazione del bisogno e di distribuzione degli investimenti è stato uno dei temi che le Istituzioni cittadine sono state chiamate a garantire, curando la massima divulgazione e l'apertura di ogni informazione e dando visibilità ed effettività al processo, anche attraverso una rapida esecuzione delle opere previste dai cittadini nell'elaborare annualmente ogni Piano degli Investimenti da sottoporre al Consiglio Comunale.
Importantissima è stata anche la battaglia intrapresa dal Comune di Porto Alegre perché il Bilancio Partecipativo venisse tutelato come meccanismo 'aperto e flessibile' in costante evoluzione (17) . Evitando di 'congelarne in legge' la struttura, ma affidandone l'articolazione processuale ad un Regolamento Interno annualmente rivisto dai cittadini e dalle Istituzioni in sedute congiunte, ciò ha permesso di farlo 'crescere' nel tempo, evitando di ridurlo a nuovo tassello di castranti percorsi burocratici di decisione.
Infine, la costante presenza ai dibattiti delle istituzioni elettive con i loro massimi rappresentanti (fermo restando che detti rappresentanti non hanno diritto di voto nelle assemblee popolari) ha garantito molteplici obiettivi:
1) ascoltare la cittadinanza e interagire con le sue richieste e proposte valutandone costi, fattibilità e coerenza con gli obiettivi strategici di sviluppo del territorio
2) costruire 'scenari di riferimento' valorizzando l'esperienza dei propri tecnici
3) formulare proposte di spesa motivando le proprie indicazioni, le critiche e i suggerimenti correttivi in modo comprensibile
4) monitorare il processo di Bilancio Partecipativo per coglierne i limiti, le opportunità di mutamento propositivo e le possibilità ampliamento della partecipazione per le gestioni annuali successive
Questo impegno istituzionale - unito alla flessibilità strutturale del Bilancio Partecipativo - ha permesso nel tempo al processo di raggiungere obiettivi via via più ampi di quelli che si era prefisso in partenza. Intanto, ha reso la con-decisione fatta insieme ai cittadini realmente 'effettiva' (pur trattandosi formalmente di un processo di consultazione degli abitanti da parte dell'amministrazione) attraverso la valorizzazione della 'legittimazione sociale' ottenuta dal processo, che ha finito per pesare sempre di più sulle decisioni sia dell'Esecutivo che del Consiglio Comunale.
In secondo luogo, ha fatto del Bilancio Partecipativo un 'nodo di riforma', che ha espanso i suoi influssi benefici su una vasta serie di ambiti istituzionali, arrivando a promuovere sistemi partecipativi in molti settori tematici (dalla scuola alla sanità, dalla progettazione urbanistica alla discussione delle clausole dei prestiti bancari concessi al Comune), e giungendo fino ad essere replicato e adattato perfino nello Stato del Rio Grande do Sul con i suoi 10 milioni di abitanti, oltre che dare spunto a riforme consimili in molte altre città latinoamericane e non solo. Per questa via, un processo nato per programmare coi cittadini le spese in conto capitale, ha finito per costruire una serie di commissioni paritarie di dialogo tra cittadini e amministrazioni locali, che dà indirizzi sull'intero bilancio (inclusi i capitoli sul personale e le spese correnti), come anche su come cambiare la fiscalità locale per trovare un compromesso tra la necessità di alleviarne il peso per i cittadini più deboli, e di creare nuova ricchezza per il territorio locale.
Non solo, la coraggiosa sperimentazione del Bilancio Partecipativo di Porto Alegre - fatta contestualmente ad altre realtà locali non solo ha mostrato importanti contenuti pedagogici e capacità di mobilitare le risorse costituite da una cittadinanza attiva ed impegnata nella co-gestione del territorio, ma - attraverso la ridemocratizzazione e la 'messa in trasparenza' del governo locale - ha anche facilitato le operazioni di 'accountability' e il raggiungimento di un'elevata 'efficienza gestionale' coniugata all'efficacia delle politiche intraprese attraverso la costruzione di scelte condivise capaci di costruire 'patti sociali' allargati anche alle componenti più deboli della cittadinanza, senza appiattire la negoziazione delle scelte sui tavoli di concertazione con le categorie economiche (18).
Ma - soprattutto - il Bilancio Partecipativo ha offerto un forte contributo per passare dalla discussione di ambito 'micro-locale' alla deliberazione sugli 'obiettivi' delle politiche territoriali, proprio perché nel tempo è passato a discutere non più sono solo le priorità tematiche di investimento e le singole opere da realizzare in tutta la città, ma è riuscito ad occuparsi di 'grandi temi' (come l'ambiente o lo sviluppo economico) trasversali rispetto all'intero corpo urbano, contribuendo alla costruzione collettiva dello stesso concetto di 'bene comune' (o meglio: di 'beni comuni') per la propria città.
In sintesi, la crescita nel tempo del processo (attraverso gradini successivi come la costruzione collettiva del Piano di Sviluppo Economico del 1993 e di quello Urbanistico-Ambientale approvato nel 2000) ha attribuito al Bilancio Partecipativo un forte ruolo decisionale di tipo 'strategico', non limitato a orientare le istituzioni su meri dettagli realizzativi o a costruire 'consenso' su scelte già pre-compiute, ma a mettere in con-discussione gli indirizzi di sviluppo durevole dell'intero territorio a cui si riferisce. Il tutto a partire da una strutturazione inizialmente proiettata sulla concretizzazione della funzione sociale della città e della proprietà, e sulla costruzione del 'diritto alla città' per tutti gli abitanti, a partire dalla valorizzazione delle energie sociali presenti nelle periferie e dall'inversione delle tradizionali priorità di governo del territorio che in passato erano state solo in grado di approfondire quel divario tra strati sociali che è caratteristica distintiva dello sviluppo brasiliano, e purtroppo non solo.
Quest'insieme di risultati diversi - unita alla crescita di consensi politici nel tempo per molte delle amministrazioni che hanno osato rischiare questa apertura al controllo e all'intervento diretto dei cittadini sul proprio operato - è servito a far sì che, dopo 12 anni di lotte e sperimentazioni - il Movimento di Riforma Urbana, un coordinamento di associazioni nato in vista del processo costituente del 1988, ottenesse la grossa vittoria di vedere approvata nel 2001 la legge detta 'Statuto delle Città', che integra un capitolo inconcluso della costituzione sulla riforma urbana. Prevedendo che strumenti come il Bilancio Partecipativo siano messi a disposizione di ogni amministrazione locale (con tutela, questa volta, della legislazione nazionale). Ma - soprattutto - evidenziando come la strenua lotta per le riforme condotta insieme dalla società civile e dai poteri locali, può sortire benefici effetti anche su politiche di livello nazionale, e addirittura 'globale', come dimostrano le emulazioni del Bilancio Partecipativo che cominciano a diffondersi in diversi Paesi del mondo.

Quale ruolo possibile per il Sindacato?
L'orizzonte possibile di trasformazione che il caso 'eccellente' di Porto Alegre denota suscita anche un'ultima considerazione significativa, quasi doverosa data la natura della rivista che ospita queste considerazioni.
Le molte conquiste finora sottolineate non paiono, infatti, frutto dell'azione unilaterale dei soli attori istituzionali (che pure hanno avuto un ruolo decisivo nella promozione del cambiamento), ma semmai dalla positiva interazione tra forze diverse in seno alla società - quella 'civile' e quella 'politica' ad un tempo - che hanno reso possibile il costruirsi di un processo di 'apprendistato della democrazia' (19) . Del resto, la stessa origine movimentista dei partiti che in genere hanno governato e ancora governano le città dove i processi di Bilancio Partecipativo hanno prodotto risultati di maggior portata, rende evidente l'importanza che il dialogo tra forze sociali diverse e complementari ha avuto, non solo nel promuovere le trasformazioni messe in opera e i loro graduali quanto continui progressi, ma nell'innescare un circolo virtuoso che ha portato vantaggi qualitativi allo sviluppo di queste stesse forze.
Nel caso delle forze sindacali, ad esempio, l'esempio di Porto Alegre (tra i pochi assoggettati finora a puntuali e ricorrenti analisi sulle caratteristiche del pubblico che prende parte attiva ai processi di Bilancio Partecipativo), ha rivelato un ruolo importante delle stesse su tre livelli complementari:
1) la messa in opera del Bilancio Partecipativo, dove i sindacati hanno avuto un ruolo sia in quanto componente fondamentale del Partito dei Lavoratori (20), sia in quanto luoghi di aggregazione per le forze sociali che hanno collaborato con la nuova coalizione politica al 'conferimento di forma' del nuovo progetto politico;
2) la promozione del nuovo processo e lo stimolo offerto alla partecipazione dei cittadini
3) il perfezionamento nel tempo del funzionamento del Bilancio Partecipativo e la 'contaminazione' dei suoi effetti moltiplicatori ad altri ambiti della discussione e della decisione in seno alle politiche urbane, in particolar modo a quelle che hanno permesso il passaggio dalla semplice gestione consensuale delle trasformazioni di dettaglio della città, alla riprogettazione dello sviluppo locale, in modo che perseguisse obiettivi di maggiore sostenibilità (in senso economico, sociale, ambientale ed anche politico) delineando forme nuove di 'un altro sviluppo'.

Nonostante il regolamento interno del Bilancio Partecipativo di Porto Alegre abbia sempre stabilito che la partecipazione alle assemblee di discussione e decisione è a titolo individuale, per non creare nuove forme di 'esclusione' e non attribuire 'potere' ai gruppi già organizzati (non importa su quale base), le indagini realizzate ogni due anni dal Comune e dall'Ong 'CIDADE' (21) hanno cercato di percepire quanto le diverse appartenenze associative precedenti alla frequentazione delle assemblee del Bilancio Partecipativo, dessero ai partecipanti punti di vista particolari o ruoli propositivi significativi o comunque diversi dai cittadini che si dichiarano apolitici o non appartenenti ad alcun gruppo partitico e sindacale, e a nessuna associazione o movimento della società civile.
Ciò che è emerso, è stata una 'bassa intensità' del ruolo del sindacato nella promozione e nella partecipazione al Bilancio Partecipativo, almeno fino al 1994, quando l'Amministrazione di Porto Alegre promosse alcuni cambiamenti sostantivi nel processo, proprio per coinvolgere esplicitamente altre istanze associative e di deliberazione fino ad allora rimaste ai margini del percorso di rinnovamento istituzionale (22) , trovandosi contemporaneamente in mano uno strumento indispensabile (le cosiddette 'Assemblee Tematiche') per approfondire la discussione sulla pianificazione globale della città e le politiche di settore. Il coinvolgimento dei sindacati nel Bilancio Partecipativo non è stato immediato, né l'adesione entusiastica; lentamente, dall' 1,5% di partecipanti sindacalisti del 1995 (23), si è passati al 4,3% del 1998. L'interesse, all'inizio, era tributato soprattutto alle riunioni tematiche sullo Sviluppo Economico (dove i sindacalisti rappresentavano l'8,33%), per poi concentrarsi su quelle dedicate alla cultura, all'educazione e al tempo libero (13,64% nel 1998), mentre le zone cittadine nord-occidentali di confine con l'area metropolitana, e l'enclave della Restinga (storico coacervo di casermoni popolari usato come 'area di scarico' per tutti i baraccati espulsi dalle loro abitazioni informali) erano i bacini che raccoglievano maggiore militanza di iscritti ai sindacati. Minor interesse ha sempre raccolto, per i militanti sindacali, l'elezione quali rappresentanti popolari nel Bilancio Partecipativo; solo il 2,4% degli eletti nel 1998 era stato eletto 'delegato popolare', anche se la percentuale saliva all'8,6% nelle assemblee a tema che più stavano a cuore ai movimenti sindacali. Se oggi si è avuta una lieve flessione dell'interesse dei militanti sindacali a partecipare al Bilancio Partecipativo (24), questo è da spiegarsi essenzialmente con un loro maggiore impegno in altre istanze parallele di deliberazione, che lavorano su temi specifici (come i Consigli Municipali Tematici) o anche alla forte partecipazione nella costruzione del Piano regolatore o nei Piani di Azione Regionali con cui si riorganizza oggi la struttura fisica di Porto Alegre. Si evidenzia quindi un contributo significativo del movimento sindacale, seppur espresso tramite contributi all'approfondimento qualitativo di singole tematiche di interesse cittadino: ad esempio, a Porto Alegre, i sindacati dei funzionari municipali (riuniti sotto la sigla SIMPA) hanno un voto 'di diritto' nel Consiglio Popolare del Bilancio Partecipativo che annualmente disegna il Piano degli investimenti cittadini, mentre un ruolo centrale lo svolgono nella Commissione Tripartita dello stesso organismo, che nel tempo - insieme alle rappresentanze politiche e dei cittadini - suggerisce modifiche alle politiche delle risorse umane, le quali dal 1989 ad oggi hanno portato ad un aumento del personale del 18,6%, giudicato molto positivamente dai cittadini oltre che dai Sindacati stessi.
Dinamiche differenti si manifestano in altre città, che da minor tempo hanno attivato il Bilancio Partecipativo (come San Paolo, dove i sindacalisti nel 2001 hanno rappresentato il 13% dei presenti alle assemblee di decisione (25)) o che hanno una tradizione sindacale più diffusa e consolidata, come ad esempio Santo André, dove il sindacato ha contribuito a 'fecondare' il ciclo annuale di discussione del bilancio con momenti simbolici di festa cittadina (26).
In ogni caso è da molti frequentemente riconosciuto che l'interagire con i processi di Bilancio Partecipativo abbia creato 'contaminazioni positive' anche in direzione inversa, introducendo nel movimento sindacale l'interesse per un impegno a più largo spettro nella vita politica e istituzionale, e la coscienza di poter offrire un contributo importante all'evoluzione positiva del rapporto tra cittadini ed istituzioni. Nelle parole di un conosciuto leader sindacale portoalegrense degli autotrasportatori: "Sarò onesto e autocritico al punto giusto. Accettare di confrontarci con il Bilancio Partecipativo è stata una scelta non facile, ma alla fine pagante e appagante per noi sindacalisti. Perché ci ha insegnato che possiamo andar oltre la difesa di diritti già acquisiti, per conquistarne di nuovi non solo ai nostri affiliati, ma ad una cittadinanza intera… E poi, scoprendo la nostra capacità di proporre soluzioni creative, ci ha fatto uscire da un rischio di 'congelamento burocratico' sulle nostre posizioni, e da qualche prodromo di settarismo e di voglia di farci lotte intestine che a volte rischiamo senza neppure accorgercene. Se dovessi usare uno slogan direi che ci ha aperto nuovi orizzonti, avvertendoci della necessità di stare sempre all'erta per non farci fare sgambetti dalla politica e non lasciarci indietro rispetto al crescere della coscienza e della capacità dei cittadini di acquisire nella lotta comune uno spirito di 'solidarietà critica' e non paternalistica, che è forse tra le conquiste più importanti dei Bilanci Partecipativi" .(27)

Ottobre 2002

(1) Architetto e dottore in Pianificazione Territoriale e Ambientale, fa ricerca presso il Dipartimento di Urbanistica dell'Università di Firenze. È da 12 anni redattore della rivista 'Testimonianze', e militante della Rete Internazionale 'Democratizer Radicalement la Democratie' nata - con sede in Francia - per studiare ed estendere nel mondo gli esperimenti di Bilancio Partecipativo; ne coordina le attività per l'Italia dove è impegnato a far nascere un nodo nazionale 'per la ricerca e l'azione'. Attualmente coordina un Corso di Formazione a Trento sul Bilancio Partecipativo ed ha curato diverse pubblicazioni sul tema.

(2) Alberto Magnaghi,"Porto Alegre, la lezione locale", su Il Manifesto, 23 febbraio 2002.

(3) L'European Awareness Scenario Workshop è una metodologia proposta dalla XIII Direzione Generale dell'Unione Europea nell'ambito del Programma Innovation come azione pilota per promuovere un ambiente sociale europeo favorevole all'innovazione, specialmente nel campo dello sviluppo urbano sostenibile. In un EASW i partecipanti si incontrano per scambiare opinioni, sviluppare visioni e proporre idee su come affrontare il problema in discussione. Attraverso una riunione di una o due giornate, cui partecipano soggetti appartenenti a quattro diverse categorie sociali (residenti, tecnici, amministratori locali, rappresentanti del settore privato) la comunità locale si confronta per sviluppare visioni comuni sul futuro della città con obiettivi di crescita della consapevolezza dei problemi ambientali a livello urbano, di discussione collettiva sugli ostacoli allo sviluppo sostenibile, di identificazione collettiva delle soluzioni possibili e gli sviluppi futuri della propria realtà locale, nell'ottica della durabilità. Nata in Danimarca e resa applicabile in tutta Europa attraverso il lavoro di un pool internazionale di esperti (Danish Board of Technology - Danimarca, Centre for Technology and Policy Studies - Olanda, Fondazione IDIS - Italia), la metodologia European Awareness Scenario Workshop è stata poi adottata dalla Direzione Generale Imprese della Commissione Europea come strumento innovativo adatto a trattare una vasta molteplicità di argomenti : dai problemi del trasporto al recupero delle aree dismesse, dalle Agende 21 alle nuove tecnologie dell'informazione, dall'informazione sull'AIDS alla pianificazione dell'uso delle fonti energetiche.

(4) Questa lunga estensione temporale dei processi di confronto tra cittadini e istituzioni spiega perché la dicitura di Bilancio Partecipativo sia più adatta di quella di 'Bilancio Partecipato' (spesso usata in Italia per indicarlo) che - nell'uso aggettivante del participio passato - tende ad accreditare l'idea di rari momenti di contatto tra cittadini e rappresentanti politico/tecnici, al di fuori quindi di un processo 'iterativo', complesso e articolato nel tempo.

(5) Questo 100%, a Porto Alegre rappresenta una percentuale annualmente variabile tra il 15% e il 25% delle spese comunali. Non solo questa 'fetta' è cresciuta molto nel tempo grazie a importanti riforme fiscali locali e politiche nuove di tassazione dei suoli (nel 1989 era del 3%), ma anche - attraverso Commissioni miste divise in segmenti di 1/3 (popolazione civile, rappresentanti comunali ed esponenti di sindacati degli impiegati municipali) si è arrivati anche a proporre collettivamente misure di riduzione della spesa di gestione corrente e assunzioni di nuovo personale.

(6) Nel caso della francese Bobigny, oltre 10.000 questionari (in stile 'censimento delle priorità del bilancio') sono stati riconsegnati nel 2001 dagli abitanti al Comune, grazie al lavoro di 300 volontari appositamente formati dal Comune per fungere da 'appoggio' nella comprensione e nella compilazione (cfr. Atti Seminario Internazionale di scambio sulle esperienze di Bilancio Partecipativo della Rete DRD - Camera del Lavoro di Bobigny, 26 gennaio 2002).

(7) Yves Cabannes (coordinatore PGU/ONU per l'America Latina); Panorama latinoamericano della pianificazione partecipativa dello sviluppo, in Materiali d'appoggio al corso "Indicatori e strumenti di nuova democrazia territoriale: il Bilancio Partecipativo" (Trento, 7-11 maggio 2002).

(8)In particolare la città di Christchurch, insignita del premio creato dalla Fondazione tedesca di studi Bertelsmann nel 1993, ed oggi tra le città-leader della rete 'Cities of Tomorrow' insieme alla finlandese Hämeenlinna e alla statunitense Phoenix.

(9) Carsten Herzberg (2002); Der Bürgerhaushalt Von Porto Alegre, Ed. Lit - Monaco - Amburgo - Londra; pag. 113.

(10)Idem, pag. 115

(11) Idem, pag. 115

(12) In Brasile la seconda famiglia di esperienze sopra menzionata viene scherzosamente chiamata 'Bilancio Partecipativo Light' (sulla falsariga di famose bibite nella loro versione 'dietetica leggera').

(13) Barra Mansa, nello Stato di Rio de Janeiro, è una città di 200.000 abitanti, dove si sono costituiti i primi esperimenti di bilancio partecipativo di giovani e bambini in forma assolutamente paritaria. Il primo anno hanno partecipato 7 mila bambini, bambine e giovani che rappresentano il 30% della popolazione di questa fascia d'età. Con l'aiuto del programma PGU dell'ONU ed un approccio multiscalare che cerca di costruire 'senso d'appartenenza' a partire da lavori sugli ambiti 'di vicinato', si organizzano assemblee di quartiere, poi si una plenaria di tutte le assemblee; successivamente si passa alle regioni amministrative, che sono sotto il distretto; poi alla sessione plenaria delle zone. La cosa interessante è che ogni anno i bambini devono scegliere tre tipi di progetti: uno per il distretto, un altro per la regione ed un terzo per la città. Avviene così la ricostruzione dell'identità del cittadino, della sua identità come abitante a partire dal quartiere, ma senza dimenticare che si parla di un processo che va oltre il quartiere. Dei 7000 bambini 400 compongono una plenaria municipale con consiglieri giovani e bambini con 'vincolo di mandato'. I progetti selezionati l'anno scorso sono stati per lo più di micro-cooperazione (illuminazione in aree pericolose, costruire campi da calcio, piantumare un parco pubblico) con microcrediti del valore di 3-5 mila dollari, per aumentare il livello di integrazione di alcune aree povere(Cabannes, op. cit).

(14) Josè Velasquez ( 2002), I PIANI DI SVILUPPO :Il caso di Villa el Salvador, in Materiali d'appoggio al corso "Indicatori e strumenti di nuova democrazia territoriale: il Bilancio Partecipativo" (Trento, 7-11 maggio 2002).

(15) Arnstein, Sherry (1969); A ladder of citizen participation , in Journal of the American Institute of Planners, n° 35/luglio 1969, pag. 216-224

(16) Idem, pag. 115
(17) L'ultima grande trasformazione nel ciclo di funzionamento del Bilancio Partecipativo è avvenuta nel gennaio 2002. La strutturazione del processo ha dovuto contrarre tempi e istanze della partecipazione popolare, semplificare il ciclo annuale di discussione per renderlo più intelligibile e meno dispersivo, cercare di avvicinare le decisioni 'alla base' per temperare i rischi di formazione di nuove piccole 'caste' di 'rappresentanti popolari' professionalizzati, seppur non retribuiti, e con essi la nascita di forme diverse di clientelismi che il Bilancio Partecipativo era nato per combattere.

(18) Herzberg (2002, pag. 115) osserva che al Bilancio Partecipativo di per sé non è possibile riconoscere "una funzione modernizzante, vale a dire un aumento dell'efficienza. Un Bilancio Partecipativo non può sostituire un ammodernamento dell'amministrazione pubblica" anche se "comunque, esso non rappresenta un ostacolo". I risultati ottenuti in questa direzione, a Porto Alegre come in altre città, si devono all'attivazione in parallelo di meccanismi di trasformazione e ammodernamento che attraverso il Bilancio Partecipativo emergono come necessari, ma che non sempre sono stati portati fino in fondo (a parte la riforma parziale nel settore urbanistico, la stessa Porto Alegre esigere ancora una profonda riforma della macchina burocratica).

(19) Lo ha scritto in diversi testi la ricercatrice statunitense Rebecca Abers, autrice del recente Inventing Local Democracy, Lynne Rienner Publishers, London, 2000
(20) E' interessante, ad esempio, leggere quali contributi la stessa 'strutturazione' del Sindacato ha dato - precedentemente all'implementazione del Bilancio Partecipativo brasiliano - al dibattito sui 'Consigli Popolari' da cui si sono sviluppate le prime idee su forma e strutturazione da dare al Bilancio Partecipativo di Porto Alegre. Crf. Fedozzi Luciano (1997); Orçamento Participativo. Reflexões sobre a experiência de Porto Alegre. Porto Alegre: Tomo Editorial; Rio de Janeiro: FASE-IPPUR (UFRJ); Fedozzi Luciano (2000); O Poder da Aldeia. Gênese e história do Orçamento Participativo de Porto Alegre, Porto Alegre: Tomo Editorial; Fedozzi Luciano (2000), Orçamento Participativo de Porto Alegre. Elementos para um debate conceitual, in: Fischer, Nilton e Moll, Jaqueline (a cura di) Por uma nova esfera pública, Rio de Janeiro, Vozes; Menegat, Elizete (1998) Movimentos sociais e inovações na democratização da gestão urbana em Porto Alegre. Proposta, n.º 78, 1998, p.48-54.
(21) Cfr. le indagini Quem è o publico do Orçamento Partecipativo, edizioni 1995 - 1998 - 2000, Comune di Porto Alegre.

(22) Ubiratan de Souza e Tarso Genro (2002), Bilancio Partecipativo. L'esperienza di Porto Alegre, La Ginestra e Reseau Democratizer Radicalement la Democrazie (a cura di Giovanni Allegretti e Salvatore Ricciardi).

(23) Il dato riguarda chi afferma di avere nel sindacato il suo maggior referente associativo (sale al 4,2% per chi 'partecipa anche di attività sindacali' ma non solo). L'indagine 200 di CIDA (pag. 47) rivela che tra i partecipanti al Bilancio Partecipativo, il 38,8% afferma oggi di appartenere ad un'organizzazione della società civile; il 15,9 a 2 o 3 contemporaneamente; il 5,5% a più di tre. È interessante che, rispetto al 1998, è scesa del 6% la partecipazione di membri di organizzazioni, mentre va crescendo l'impegno nel Bilancio Partecipativo dei cittadini senza forme precedenti di militanza (i cosiddetti 'cani sciolti'), conquistati alla politica dal Bilancio Partecipativo stesso.

(24) I militanti sindacali rappresentano oggi il 2,9% dei partecipanti del Bilancio Partecipativo (4,2% se si contano le appartenenze anche ad altre forme di associazionismo)

(25) Cfr. Ademir Ângelo Castellari (2002); Il Bilancio Partecipativo del comune di San Paolo: il profilo dei partecipanti, in San Paolo e il Bilancio Partecipativo, Prefeitura de S.Paolo, 2002.

(26) Cfr. Lozano, Claudio (1998); Experiencia sindical en el presupuesto participativo, in Pobreza urbana y desarrollo, año 8, n. 17, abril 1998, p.30-31.

(27) Intervista dell'autore ad Antigas Osores, 4 febbraio 2002.